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第3699期:房屋稅回溯,確實違憲

發行時間:2016-07-26 15:00:00
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台灣法律網電子報 第3699期
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【新聞疑義1620】房屋稅回溯,確實違憲

文 / 楊春吉(故鄉)                                                                                                      【台灣法律網】

(筆者聲明:做一位公民只能監督政府,讚頌是例外)

【新聞】

台北市房屋稅明年可能調漲,且準備針對房齡卅年內房屋調高構造標準單價,台北市長柯文哲今表示,九月中旬將舉辦「北市房屋政策研討會」,屆時房屋稅和地價稅是否調整才會定案;財政局強調,會考慮市民及企業可負擔性,不會讓房屋稅暴衝。北市府稅捐處日前表示研擬調高台北市屋齡卅年內的房屋稅,估計有四十二萬戶受影響,市府約可增加五、六十億元稅收。稅捐處說法一出,立刻引起關注,市民擔心住在「天龍國」的負擔又要加重了,連住中古屋都快住不起。市府忙著滅火,柯文哲埋怨媒體太早講,「就當作是謠言」。行政院前院長陳冲投書聯合報,指台北市率先提高房屋構造標準單價的評定方法,致去年起台北市房屋稅普遍提高,財政收入大增;柯文哲今天說,房屋政策包括公宅,房租補貼,房屋稅、地價稅及社會福利政策,這四個息息相關,不能只看其中一點,必須一起來整合。柯文哲說,其中房屋稅和地價稅,民眾特別關心,現在市府各局處還在找各團體討論,準備重新草擬政策,台北市的房屋稅和地價稅最快要到九月中才會定案。財政局長陳志銘表示,不管房屋稅還是地價稅,一定要在理想與現實之間取得平衡,除了大家在談的租稅公平外,也要考慮到市民及企業的可負擔性;房屋稅可以檢討,但現階段沒到廢除的地步。陳志銘強調,房屋評定現值有三個要素。分是房屋標準構造單價、折舊率和耐用年數,以及路段率,北市府未來要對三項一起檢討,不能只檢討一項;例如若舊屋單價提高,折舊率是否要加深折舊去換算,這些都會一起考慮進去,不會讓房屋稅暴衝 (聯合報2016年7月18日報導:房屋稅調不調?北市府:不會讓房屋稅暴衝)。


【疑義】

按有關房屋稅違憲、違法疑義乙節,曾於一文(https://www.peopo.org/news/314871http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=226225&article_category_id=2235&a
rticle_id=138582
)提及「一、不得僅以大法官會議釋字第369號解釋,就逕謂屋稅條例中剝奪人民財產權之相關條款,符合憲法第23條所明定之比例原則及憲法第7條所明定之平等原則……二、台南市政府及台北市政府,以暴增式房屋稅,使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害,侵害到人民的「適足住房權」……」,而本文則接續談到的是房屋稅之回溯,有無違反「禁止溯及既往原則」與「法律保留原則」?

一、 房屋稅之回溯,有無違反「禁止溯及既往原則」?

按大法官會議釋字第717號解釋理由書係云「按新訂之法規,原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係,是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係,跨越新、舊法規施行時期,而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者,除法規別有規定外,應適用新法規(本院釋字第六二○號解釋參照)。此種情形,係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係,並非新法規之溯及適用,故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益,無涉禁止法律溯及既往原則。系爭規定以退休公教人員每月退休所得不得超過依最後在職同等級或同薪級人員現職待遇計算之退休所得一定百分比之方式,對公保養老給付金額優惠存款設有上限,使其原得以優惠利率存款之金額,於系爭規定發布施行後減少,致其退休後之優惠存款利息所得顯有降低;同時亦減損在職公教人員於系爭規定生效前原可得預期之相同利益。惟系爭規定僅係適用於其生效後國家與退休公教人員、在職公教人員之間仍繼續存在之法律關係,並非溯及適用於系爭規定生效前業已終結之事實或法律關係。況且退休公教人員依據系爭要點辦理優惠存款,係以定期簽約方式辦理,對於已簽約而期限未屆至之部分,並未一體適用系爭規定。核諸上開說明,系爭規定之適用,尚無涉禁止法律溯及既往原則。」。

而台北市政府或台南市政府房屋稅之回溯,確實並未得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係,自無涉「禁止溯及既往原則」。

惟台北市政府或台南市政府房屋稅之回溯,對人民而言,確實因房屋稅之暴增,而威脅或損害人民之其他基本需求,而侵害人民之適足住房權((https://www.peopo.org/news/314871、http://www.lawtw.com /article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=226225&article_category_id=2235&article
_id=138582)。

二、房屋稅之回溯,有無違反「法律保留原則」?

按以土地、房屋或車輛等人民財產為課稅客體,而剝奪人民之「稅款」(稅款也是憲法第15條所保障之人民財產權之一),從國家契約說及國際慣例來看,似乎有其依據。

惟其實際法律、法規命令等釋憲客體之違憲審查,因涉及人民稅款之剝奪,除「審查密度之思考」及「釐清該釋憲客體限制人民基本權利或自由之程度、方法與時機」外,自應審查該釋憲客體,有無違反「憲法第23條所明定之公益原則、比例原則、法律保留原則」、「憲法第7條所明定之平等原則」及「其他憲法層次之原則(例如量能課稅原則、實質課稅原則、租稅法律主義、信賴保護原則、權力分立原則、不溯及既往原則、法秩序安定性等)」等(註一)。

又法律保留原則之要求,依大法官會議第443號解釋理由書:「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡不妨害社會秩序公共利益者,均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障:關於人民身體之自由,憲法第八條規定即較為詳盡,其中內容屬於憲法保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制(參照本院釋字第三九二號解釋理由書),而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利,則於符合憲法第二十三條之條件下,得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。又關於給付行政措施,其受法律規範之密度,自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要,乃屬當然。」之意旨,係採層級化保留。

其中,涉及人民稅款(稅款也是憲法第15條所保障之人民財產權之一)之剝奪,應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則(即須符合租稅法律主義;註二)。

然綜觀房屋稅條例(http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=A&k1=%e6%88%bf%e5%b1%8b%e7%a8%85&t=E1F1A1&TPage=1),並未規定或授權直轄市及縣 (市) 政府得以回溯(註三),台南市政府卻在房屋稅條例未規定或授權直轄市及縣 (市) 政府得以回溯「房屋應納稅額」中「房屋標準單價」或「地段等級調整率」或「適用稅率」之情形下,以回溯「房屋標準單價」或「地段等級調整率」或「適用稅率」之方式,剝奪人民稅款(台北市政府打算回溯30年),確實違反法律保留原則(即違憲)。

縱使台南市政府或台北市政府,以地方制度法第18條:「下列各款為直轄市自治事項:……二、關於財政事項如下:……(二) 直轄市稅捐。……」、第19條:「下列各款為縣 (市) 自治事項;……二、關於財政事項如下:……(二) 縣 (市) 稅捐。……」、第25條:「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權,制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過,並由各該行政機關公布者,稱自治條例;自治法規由地方行政機關訂定,並發布或下達者,稱自治規則。」、第28條:「下列事項以自治條例定之:……二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。……」等相關規定主張之,亦違反法律保留原則中的授權明確性原則(即違憲)。


【註解】
註一:「財產稅」與「違憲審查」(https://www.peopo.org/news/315081http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=226332&
article_category_id=2235&article_id=138674)。
註二:大法官會議第705號解釋理由書:「憲法第十九條規定人民有依法律納稅之義務,係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時,應就租稅主體、租稅客體、租稅客體對租稅主體之歸屬、稅基、稅率、納稅方法及納稅期間等租稅構成要件,以法律或法律具體明確授權之法規命令定之;若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項,始得由主管機關發布行政規則為必要之規範(本院釋字第六五○號、第六五七號解釋參照)。所得稅法第十七條第一項第二款第二目之1固就捐贈之列舉扣除額規定:「納稅義務人、配偶及受扶養親屬對於教育、文化、公益、慈善機構或團體之捐贈總額最高不超過綜合所得總額百分之二十為限。但有關國防、勞軍之捐贈及對政府之捐獻,不受金額之限制。」惟所捐贈者若為實物,例如土地,究應以何標準計算認列減除之扣除額度,所得稅法未有明文,亦未具體明確授權主管機關以命令定之。財政部中華民國九十二年六月三日台財稅字第○九二○四五二四六四號令:「三、個人以購入之土地捐贈未能提具土地取得成本確實證據或土地係受贈取得者,其捐贈列舉扣除金額之計算,稽徵機關得依本部核定之標準認定之。該標準由本部各地區國稅局參照捐贈年度土地市場交易情形擬訂,報請本部核定。」九十三年五月二十一日台財稅字第○九三○四五一四三二號令:「個人以繼承之土地捐贈,……,其綜合所得稅捐贈列舉扣除金額之計算,依本部九十二年六月三日台財稅字第 0920452464 號令第 3 點規定之標準認定之。」九十四年二月十八日台財稅字第○九四○四五○○○七○號令及九十五年二月十五日台財稅字第○九五○四五○七六八○號令,均以:「個人以購入之土地捐贈而未能提示土地取得成本確實證據,或土地係受贈或繼承取得者,除非屬公共設施保留地且情形特殊,經稽徵機關研析具體意見專案報部核定者外,其綜合所得稅捐贈列舉扣除金額依土地公告現值之16%計算。」九十六年二月七日台財稅字第○九六○四五○四八五○號令及九十七年一月三十日台財稅字第○九七○四五一○五三○號令分項說明,意旨相同。以上六令(下併稱系爭令),就個人捐贈土地如何計算列舉扣除金額,上述九十二年、九十三年令僅概括規定由稽徵機關依財政部核定之標準認定,九十四年令進而確定認定標準,九十五年、九十六年及九十七年令則採取與九十四年令相同之認定標準。所得稅法第十三條規定:「個人之綜合所得稅,就個人綜合所得總額,減除免稅額及扣除額後之綜合所得淨額計徵之。」上級機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準,性質上屬行政規則(行政程序法第一百五十九條參照),其僅得就執行法律之細節性、技術性之次要事項為必要之規範。系爭令針對所捐獻之土地原係購入但未能提示土地取得成本確實證據,或原係受贈或繼承取得者,如何依前揭所得稅法第十七條第一項第二款第二目之1規定認列所得稅減除之扣除額,所為之補充規定。惟其所釋示之捐贈列舉扣除額金額之計算依財政部核定之標準認定,以及非屬公共設施保留地且情形特殊得專案報部核定,或依土地公告現值之百分之十六計算,皆涉及稅基之計算標準,攸關列舉扣除額得認列之金額,並非僅屬執行前揭所得稅法規定之細節性或技術性事項,而係影響人民應納稅額及財產權實質且重要事項,自應以法律或法律具體明確授權之命令定之。是系爭令上開釋示部分與憲法第十九條租稅法律主義不符,均應自本解釋公布之日起不予援用。」參照。
註三:房屋稅條例第6條只規定「直轄市及縣 (市) 政府得視地方實際情形,在前條規定稅率範圍內,分別規定房屋稅徵收率,提經當地民意機關通過,報請或層轉財政部備案。」,並未規定房屋應納稅額【應納稅額=房屋標準單價 × 面積 × ( 1-折舊率×折舊經歷年數 )×地段等級調整率×適用稅率】中「房屋標準單價」或「地段等級調整率」或「適用稅率」可以回溯。
房屋稅條例第10條及第11條也僅分別規定「主管稽徵機關應依據不動產評價委員會評定之標準,核計房屋現值。依前項規定核計之房屋現值,主管稽徵機關應通知納稅義務人。納稅義務人如有異議,得於接到通知書之日起三十日內,檢附證件,申請重行核計。」」「房屋標準價格,由不動產評價委員會依據下列事項分別評定,並由直轄市、縣 (市) 政府公告之:一、按各種建造材料所建房屋,區分種類及等級。二、各類房屋之耐用年數及折舊標準。三、按房屋所處街道村里之商業交通情形及房屋之供求概況,並比較各該不同地段之房屋買賣價格減除地價部分,訂定標準。前項房屋標準價格,每三年重行評定一次,並應依其耐用年數予以折舊,按年遞減其價格。」「房屋稅每年徵收一次,其開徵日期由省 (市) 政府定之。新建、增建或改建房屋,於當期建造完成者,均須按月比例計課,未滿一個月者不計。」,也未規定房屋應納稅額【應納稅額=房屋標準單價 × 面積 × ( 1-折舊率×折舊經歷年數 )×地段等級調整率×適用稅率】中「房屋標準單價」或「地段等級調整率」或「適用稅率」可以回溯。


 

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