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第3697期:房屋稅,違憲!違法?

發行時間:2016-07-22 15:00:00
台灣法律網電子報

台灣法律網電子報 第3697期
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【新聞疑義】房屋稅,違憲!違法?

文 / 楊春吉(故鄉)                                                                                                           【台灣法律網】

(筆者聲明:做一位公民只能監督政府,讚頌是例外)

【新聞】

前行政院長陳冲日前主張房屋稅違憲違法,侵害人民生存權,不應再調漲甚至應廢,多位地方首長均不認同。新北市長朱立倫回應時直接打臉,「房屋稅或財產稅是沒有違憲的問題」,陳冲可能關心房屋稅應該要怎麼樣的去調漲,相信每一個地方首長也不可能隨意調漲,「我覺得還是尊重各個地方政府」。

針對廢除是否影響稅收?朱立倫表示,其實全世界財產稅包含房屋稅、包含土地稅,都是地方的主要財源,那台灣的財稅劃分,到目前為止給地方的財源還是非常的有限,權限也非常的有限,所以如果房屋稅沒有的話,「我想幾乎沒有地方政府可以支持,也不可能接受,因為現在的財源已經非常有限」。朱立倫今(18)日上午參加新北市105年度推動建築資訊模型成果發表暨座談會受訪時做出以上表示。

針對陳冲說法,朱立倫表示,相信對房地產市場民眾有很大的期待,希望地方政府一方面不是只從稅收的考量,一方面也從管理制度上面去做調整,當然各地方政府因地制宜會有一些做法,「但是不要忘了一件事情,地方不論怎麼做都還是在它的母法以及中央規範之下」媒體追問,新北明年會調漲房屋稅嗎?對此朱立倫表示,「我們的考量第一個不會追溯,大家請放心,但是我們的調漲一定是非常合情合理」,也就是根據各個地段或者是各個區域,針對整個房價的考慮或是房屋的狀態重新做考量,「但是一定是在民眾可以接受的考量之下」。此外媒體也詢問,昨天民進黨全代會他們有兩個臨時提案,一個是說要維持現狀,另外一個是說要廢除中華民國,朱立倫如何看待?對此朱回應,「我想民進黨的真實面是什麼,以及他的政策面是什麼,以及他說的話、他做的事情,希望都能夠一致」(民報2016年7月18日報導:房屋稅違憲?朱立倫:地方主要財源,不可能接受廢除)。


【疑義】

一、不得僅以大法官會議釋字第369號解釋,就逕謂屋稅條例中剝奪人民財產權之相關條款,符合憲法第23條所明定之比例原則及憲法第7條所明定之平等原則

按大法官會議釋字第369號解釋理由書固云:「憲法第十九條規定「人民有依法律納稅之義務」,係指人民有依法律所定要件負繳納稅捐之義務或享減免繳納之優惠而言。至法律所定之內容於合理範圍內,為立法裁量事項,前經本院釋字第二一七號、第三一五號及第三六七號解釋說明其意旨。房屋稅條例就納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等項既分別定有明文,則其第一條關於徵收房屋稅之依據、第五條關於稅率、第六條關於授權地方政府規定稅率之程序,及第十五條關於減免房屋稅之規定,與憲法第十九條規定並未牴觸。

又房屋稅條例第十五條第一項第九款規定住家房屋現值在一定金額以下者免徵房屋稅,雖未未分別就自住房屋與其他住家用房屋而為不同之規定,致出租之住家用房屋現值在一定金額範圍內者亦同邀免徵房屋稅之優惠。第對房屋課稅係屬財產稅之一種,原房捐條例分房屋為住家用、營業用兩種,每種又分為自用、出租兩類,課徵房捐標準,對自用者依房屋價值計徵,對出租者依租金收益計徵,是房捐具財產稅兼收益稅之性質。現行房屋稅條例概按房屋現值計徵房屋稅,則不論住家用或營業用房屋,不再區分自用與出租兩類,各依同一稅率課稅;住家房屋並於同一現值金額範圍內免徵房屋稅,與憲法保障人民平等權及財產權之本旨,亦無牴觸。

惟土地法與房屋稅條例就房屋租稅之徵收言,雖存有普通法與特別法之關係,其稅率之高低,固應依據房屋稅條例予以優先適用;然土地法第五條就「土地改良物」分為建築改良物及農作改良物二種,同法第一百八十七條復規定:「建築改良物為自住房屋時,免予徵稅」,而房屋稅條例第一條規定:「各直轄市及各縣(市局)未依土地法徵收土地改良物稅之地區,均依本條例之規定徵收房屋稅」,對自住房屋並無免予課徵房屋稅之規定,二者互有出入,適用時易滋誤解;且土地法第一百四十七條上段規定:「土地及其改良物,除依本法規定外,不得用任何名目徵收或附加稅款」,其與房屋稅條例亦不能謂無出入。類此土地法及房屋稅條例相關規定不一之情形,應檢討修正,牌資兼顧法律條文相互間之協調。」。

惟該解釋,乃主涉「房屋稅條例有無違反憲法第19條之規定」,至於房屋稅條例中剝奪人民財產權之相關條款,是否違反憲法第23條所明定之比例原則及憲法第7條所明定之平等原則?
並未提及。

換言之,不得僅以大法官會議釋字第369號解釋,就逕謂屋稅條例中剝奪人民財產權之相關條款,符合憲法第23條所明定之比例原則及憲法第7條所明定之平等原則。

二、台南市政府及台北市政府,以暴增式房屋稅,使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害,侵害到人民的「適足住房權」

(一) 適足住房權「可承受性」之要求

按源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用(註一)之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」(註二),在經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見(註三)中指出:「7.委員會認爲,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如,把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利,至少有兩條理由可以認爲這樣理解是恰當的。首先,住房權利完全與作爲《公約》之基石的其他人權和基本原則密切相關。就此而言,《公約》的權利源於“人身的固有尊嚴”,而這一“人身固有的尊嚴”要求解釋“住房”這一術語時,應重視其他多種考慮。最重要的是,應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利。其次,第十一條第一款的提法應理解爲,不僅是指住房而且是指適足的住房。人類住區委員會和《到2000年全球住房戰略》都闡明:“適足的住所意味著適足的獨處居室、適足的空間、適足的安全、適足的照明和通風、適足的基本基礎設施和就業和基本設備的合適地點――一切費用合情合理”。8. 因而,適足之概念在住房權利方面尤爲重要,因爲它有助於強調在確定特定形式的住房是否可視爲構成《公約》目的所指的“適足住房”時必須加以考慮的一些因素。在某種程式上,是否適足取決於社會、經濟、文化、氣候、生態及其他因素,同時,委員會認爲,有可能確定在任何特定的情況下爲此目的必須加以考慮的住房權利的某些方面。這些方面包括:(a)使用權的法律保障。使用權的形式包羅萬象,包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區,包括佔有土地和財産。不論使用的形式屬何種,所有人都應有一定程式的使用保障,以保證得到法律保護,免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施,與受影響的個人和群體進行真誠的磋商,以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護;(b)服務、材料、設備和基礎設施的可提供性。一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務;(c)可承受性。與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱。各締約國應爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平。按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響。在以天然材料爲建房主要材料來源的社會內,各締約國應採取步驟,保證供應此類材料。(d)適居性。適足的住房必須是適合於居住的,即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。居住者的身體安全也應得到保障。委員會鼓勵各締約國全面實施衛生組織制訂的《住房保健原則》5, 這些原則認爲,就流行病學分析而言,住房作爲環境因素往往與疾病狀況相關聯,即:住房和生活條件不適和不足總是與高死亡率和高發病率相關聯;(e)可獲取性。須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房。必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源。如老年人、兒童、殘廢人、晚期患者、人體免疫缺陷病毒陽性反應的人,身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群組在住房方面應確保給予一定的優先考慮。住房法律和政策應充分考慮這些群組的特殊住房需要。在許多締約國內,提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。必須制定明確的政府職責,實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地,包括有資格得到土地。(f)地點。適足的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。在大城市和農村地區都是如此,因爲上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。同樣,住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區,也不應建在直接鄰近污染的發源之處。(g)文化的適足性。住房的建造方式、所用的建築材料和支援住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不捨棄住房的文化方維,尤其是還應確保適當的現代技術設施。」。

是「適足住房權」,不應狹隘或限制性地解釋住房權利,譬如把它視爲僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視爲一商品而已,而應該把它視爲安全、和平和尊嚴地居住某處的權利;在「可承受性」上,則要求「與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水平上,而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害,並採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水平相稱,及爲那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助,並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水平,而且按照力所能及的原則,應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水平或提高租金之影響」。

(二) 台南市政府、台北市政府等各級政府機關,應避免侵害人民的「適足住房權」,積極促進人民的「適足住房權」之實現,然台南市政府及台北市政府,確以「暴增式」房屋稅,使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害,誰說沒有侵害到人民的「適足住房權」?

又兩公約施行法(http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=I0020028)第4條:規定「各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現。」。

是台南市政府、台北市政府等各級政府機關,應避免侵害人民的「適足住房權」,積極促進人民的「適足住房權」之實現。

然台南市政府及台北市政府,確以「暴增式」房屋稅,使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害,誰說沒有侵害到人民的「適足住房權」?

三、其他

至於房屋稅之回溯,有無違反溯及既往原則?未區分自住與非自住,而給予不同稅率,有無違反平等原則(註四)?「暴增式」房屋稅,有無違反量能課稅原則(註五)?等其他問題,容後再敘明。


【註解】
註一:實務上,請參臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決:「按「本公約締約國確認人人有工作之權利,包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利,並將採取適當步驟保障之。」,經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文,而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定,兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力,各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現,是以法院行使審判職權時,自應遵循、審酌此二公約之規定、精神,甚應優先於國內法律而為適用(施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止,其意旨即應具優先性),則有關勞務給付之各契約,其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容,並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發,且工作權亦為本國憲法保障之基本權利,其內容不僅使勞工有工作之機會,更由於勞動契約之社會化,勞工經由勞務之提供,並得以維持、發展其職業能力,建立群體生活、社會評價,實踐工作價值及保持其人格尊嚴,易言之,勞務不應只保留於經濟層面之評價,其更應擴及於勞工人格權益之保護,故勞務提供亦屬工作權之重要內容,基此意義,勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益,且雇主無優越而值得保護之利益(如停業、雙方信賴基礎喪失等)時,即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務,如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」、法務部對「國際公約內國法化的實踐」委託研究報告之對案建議,第5頁以下。學說見解,請參廖福特著,法院應否及如何適用公民與政治權利公約,台灣法學雜誌第163期,2010年11月1日、陳清秀著,兩公約實踐與賦稅人權保障,2011年2月法令月刊。
註二:經濟社會文化權利事務委員會第4號一般性意見:「1.按照《公約》第十 一條第一款,締約各國“ 承認人人有權爲他自己和家庭獲得相當的生活水準,包括足夠的食物、衣著和住房,並能不斷改進生活條件。”適足的住房之人權由來於相當的生活水準之權利,對享有所有經濟、社會和文化權利是至關重要的。」參照。
註三:兩公約施行法第3條規定「適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」,是有關「適足住房權」應參照經濟社會文化權利事務委員會第4、7一般性意見。
註四:有無違反「平等原則」或「比例原則」?在平等原則方面,則端視「差別特遇有無合理理由」及「其正當理由,與目的之達成有無合理關聯」而定(釋字第635號、第624號、第618號、第614號解釋等參照)。至於比例原則,除目的正當性之審查外,則審查其是否違反比例原則之三子原則而定,即審查其是否違反適當性原則(採取之方法應有助於目的之達成)、侵害最小原則(有多種同樣能達成目的之方法時,應選擇對人民權益損害最少者)以及狹義比例原則(採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡)。
註五:所謂量能課稅係基於課稅公平原則而來,即課稅基於平等原則,其衡量標準為個人之負擔能力,而非依國家對國民之利益(最高行政法院91年度判字第1785號判決、96年度判字第01444號判決、96年度判字第01430號判決原審、96年度判字第01383號判決原審參照)。


 

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