【政府採購法問題解析】如何辦好政府採購-以異質最低價決標作業實務解析

壹、引言

一、政府採購法（下稱採購法）第五十二條第二項所稱異質之工程、財物或勞務採購，指不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等，有差異者。

二、又查異質採購採最低標決標：係指異質項目較少或差異程度較小之工程及非以現貨供應之財物採購，宜採異質最低標決標而不宜採最有利標決標。

三、同質採購採最低標決標：係指招標機關採購之標的物明確，例如工程採購之施工圖說及規範明確，按圖施工者；財物採購之功能、性能或效益明確者，均屬同質採購，應以最低標決標。

四、行政院公共工程委員會為建立各機關以最低標辦理異質工程、財物及勞務採購，爰於九十五年五月二十三日特訂頒「機關異質採購最低標作業須知」，供各級機關據以憑辦，並於同年八月十四日修正在案，依第十點規定，機關訂定審查標準及成立審查委員會、工作小組，得比照政府採購法所定最有利標評選辦法及採購評選委員會之相關規定，惟因機關訂定審查標準及成立審查委員會、工作小組，係為採評分方式審查廠商之投標文件內容，因涉及投標廠商合格與否之審認，為求公正客觀，有予以嚴謹規範之必要，爰修正為應比照最有利標評選辦法及採購評選委員會之相關規定。

五、又查行政院公共工程委員會『政府採購法規解釋函令及相關函文』以「決標」為要件之函釋說明與規定，多達500則，足見機關辦理招標、審標後、決定「決標」作業仍有諸多執行上之疑義或爭議，因此各級採購人員均應熟稔採購法令與其作為，方可避免執行作業一時疏失，衍生決標爭議，筆者謹就『以異質最低價決標作業』實務解析撰寫本文。

貳、問題
一、異質最低標決標作業所涉及之採購法令研析?
二、常見問題及應注意事項為何？

參、解析說明

一、異質最低標決標作業所涉及之採購法令研析?

(一)機關辦理異質項目較少或差異程度較小之工程及非以現貨供應之財物採購，採異質最低標決標辦理時，於招標文件訂定審查標準：
1.審查標準應由機關首長或其授權人員核定後方得辦理招標。
2.得成立審查委員會審議後簽報機關首長或其授權人員核定。

(二)成立審查委員會及工作小組：
1.機關成立審查委員會、工作小組，應比照採購法所定最有利標評選辦法及採購評選委員會之相關規定。
2.工作小組成員至少須有一位取得採購專業人員基礎或進階資格者。
3.由工作小組依據審查項目或審查委員會指定之項目，就受評廠商資料擬具初審意見。

(三)依招標文件規定之時間及地點開標、審查：
1.依資格、規格及價格之順序分段開標：為利審查委員會採評分方式審查投標廠商之資格及規格條件，建議依「資格與規格」及「價格」分二段開標，必要時亦得採「資格」、「規格」及「價格」三段標方式辦理（但仍應注意採購法施行細則第44條第1項但書限制）。
2.由審查委員會就各審查項目、廠商資料及工作小組初審意見，逐項討論後，逐項辦理評分。
3.審查委員會或個別委員審查結果與工作小組初審意見有異，或不同審查委員之審查結果有明顯差異者，應提交審查委員會召集人處理，並列入會議紀錄。
4.審查結果應簽報機關首長或其授權人員核定。
5.機關對於審查委員會違反本法之決議，不得接受；發現審查作業有足以影響採購公正之違法或不當行為者，應依採購法第四十八條第一項第二款規定不予決標。其涉及違法失職行為者，應依相關規定懲處。
6.合於標準之優良廠商開價格標：投標文件內容符合招標文件規定，且審查結果總平均不低於審查標準所定及格分數之廠商，方得辦理其價格標之開標。

(四)最低標決標：
1.訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。
2.未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。

(五)履約管理及驗收：機關對於得標廠商，應督促其切實履行契約，不得任意變更。

二、常見問題（錯誤態樣）及應注意事項為何？

(一)招標準備作業：
1.涉及審查委員會委員名單之簽辦公文及開會通知單，未註明為密件或分繕發文。
2.未成立工作小組，或成員人數未達3人，或成員中未包括一位具採購專業人員資格者；部分工作小組成員同時兼任審查委員會委員。
3.審查委員會主席未由委員擔任。
4.招標文件所訂評定合格廠商之程序不符規定，例如價格標開標對象限總平均前三名之合格廠商；已達及格分數之廠商尚須過半數審查委員會委員評定方開啟其價格標；招標文件未明定採分段開標。

(二)資格規格審查作業：
1.工作小組未擬具初審意見，或初審意見應記載事項有遺漏或內容有欠覈實。
2.審查委員會辦理廠商資格與規格審查，未就各審查項目、廠商資料及工作小組初審意見，逐項討論後為之。
3.審查委員會委員出席會議，未親自為之，或雖出席但未參與評分。
4.審查委員未逐項評分。
5.將廠商投標標價納入審查評分項目。
6.審查委員會或個別委員審查結果與工作小組初審意見有異時，未由委員會或該個別委員敘明理由，或未提交委員會召集人處理，並列入會議紀錄。
7.不同委員之審查結果有明顯差異者，未提交委員會召集人處理，並列入會議紀錄。
8.辦理審查作業之承辦人員未全程出席審查會議。
9.辦理資格及規格審查會議未製作紀錄。

(三)價格標開標決標作業：
1.未依資格、規格（資格及規格可合併為一段或分為二段）及價格之順序分段開標。
2.訂定底價作業或時機不符規定，例如公開招標未於開標前定之，而於開標後參考審查合格廠商之標價訂定底價。
3.公告金額以上之採購，除有特殊情形者外，機關主（會）計及有關單位未會同監辦各階段開標。

三、作業程序：

（一）成立審查委員會，其組成、任務及運作，準用採購評選委員會組織準則、採購評選委員會審議規則及最有利標辦法之規定：
1、人數為5人至17人，其中外聘專家、學者人數不得少於三分之一，委員應就具有與採購案相關專門知識之人員派兼或聘兼之，並注意其操守。通知聘（派）委員時，一併檢附「採購評選委員會委員須知」。
2、一併成立3人以上之工作小組，其中至少1人具有採購專業人員資格，且與審查委員不重複。
3、除經全體委員同意於招標文件中公告委員名單者外，其審查委員會委員名單，於開始審查前應予保密。
4、召開審查委員會，訂定或審定評分項目(不包括價格)、各項配分、及格分數等審查基準。但審查基準有前例或條件簡單者，得由機關自行訂定或審定。
5、委員會議召開時，應有委員總額二分之一以上出席，其決議應經出席委員過半數之同意行之。出席委員中之外聘專家、學者人數應至少二人且不得少於出席人數之三分之一。會議進行中，出席委員人數不符上揭情形者，議案不得提付表決。
6、會議結束，應製作紀錄，由出席委員全體簽名。

（二）訂定招標文件，辦理招標：
1、審查基準由機關首長或其授權人員核定後載明於招標文件。
2、除訂定底價確有困難之特殊或複雜案件外，均應依採購法第四十六條規定訂定底價。
3、採分段開標，最後一段為價格標。
4、依案件性質及廠商備標所需時間，訂定合理之等標期限。
5、辦理招標。

（三）確認投標廠商家數符合規定（例如：公開招標第一次需3家以上廠商投標）後，依招標文件規定之時間及地點開標審查。審標結果與招標文件規定不合者，不得參與後續階段之審查。合格者，由工作小組依據審查項目或審查委員指定之項目，就受評廠商資料擬具初審意見。

（四）工作小組擬具初審意見，以記名方式秘密為之，其內容載明：（1）採購案名稱；（2）工作小組人員姓名、職業及專長；（3）受評廠商於各評分項目所報內容是否符合招標文件規定；及（4）受評廠商於各評分項目之差異性，連同廠商資料送審查委員會供審查時參考。

（五）擇日召開審查委員會會議，辦理評分審查事宜：
1、會議前，應先確認出席委員人數符合規定，同上開（一）、5。
2、有簡報程序者，應一併通知參與審查廠商到場辦理簡報及詢答，且不得利用簡報更改廠商投標文件內容。廠商另外提出變更或補充資料者，該資料應不予納入審查。投標廠商未出席簡報及現場詢答者，不影響其投標文件之有效性。
3、審查委員會辦理審查時，應就各評分項目、參與審查廠商資料及工作小組初審意見，逐項討論後為之。
4、審查委員會或個別委員審查結果與工作小組初審意見有異時，應敘明理由列入會議紀錄。不同委員之審查結果有明顯差異者，召集人應提交審查委員會議議決或依委員會決議辦理複評。複評結果仍有明顯差異時，由審查委員會決議之。
5、各委員審查結果應彙整製作總表；會議結束並應製作紀錄，由出席委員全體簽名。
6、審查結果於簽報機關首長或其授權人員核定後，方得就資格及規格合於招標文件之規定，且總平均評分在及格分數以上之廠商，辦理價格標之開標。

（六）對於合於招標文件規定但未得標之廠商，通知其得標廠商之標價與評分審查結果，及該未得標廠商之評分審查結果；對不合於招標文件規定之廠商，並應通知其原因。

（七）決標後30日內刊登決標公告，載明得標廠商之標價及評分審查結果、審查委員會全部委員姓名及職業，及辦理評分審查會議之出席委員姓名。

（八）簽辦文件，參考工程會訂頒之「機關辦理最有利標簽辦文件範例」。

肆、決標爭議案例彙編

一、無正當理由拒不簽約爭議之認定：申訴駁回
查採購案件採最低標價決標者，其競標、決標之依據，應以投標廠商自行填載於標單上之金額為準，始符公平、公開之採購程序要求；至於投標廠商於估價單上所填寫之金額，涉及投標廠商之營業成本與商業風險，不論該數額是否與標單上所載之投標金額一致，招標機關均無從探究該估價金額之合理性。因此，申訴廠商以其於標單上所填金額與估價單上所載金額有差異為由，進而主張其標價顯有錯誤等語，併以此拒不訂約，尚非有正當理由。【訴91419號】

二、決標後變更契約內容之爭議：申訴有理
本件履約期限原訂自92年1月21日起至92年12月31日止，而招標機關通知申訴廠商之履約期限卻變更為92年2月1日起至92年12月31日止，契約價金亦由投標金額5,059,042元變更為4,924,731元，是招標機關之決標通知，已片面變更原招標文件之履約條件及申訴廠商之投標內容。此項變更並無招標文件之規定可資依據，故此一決標之通知並非對申訴廠商投標（要約）所為之承諾，而係變更申訴廠商之要約為承諾，依民法第160條第2項規定，應視為新要約。由於申訴廠商並未予同意，故本件決標之通知並未使當事人互相意思表示一致而成立契約。【訴92188號】

伍、類案主管機關相關函示：

一、政府採購法（以下簡稱本法）第17條第1項規定，外國廠商參與各機關採購，應依我國締結之條約或協定之規定辦理。GPA已於98年7月15日對我國生效，對於適用GPA之採購案，應依GPA規定允許GPA會員廠商或產品參與投標，並注意GPA第16條第1項補償交易規定：「機關在資格審查及選擇可能之供應商、產品或服務，或者在審標及決標時，不得強制要求、尋求或考慮補償交易。」該補償交易係指藉本國品項、技術授權、投資要求、相對貿易或類似之要求，以鼓勵當地發展或改善收支平衡帳之措施。
工程會民國100年3月9日工程企字第10000087130號函

二、政府採購法(下稱本法)第46條第1項規定：「……底價應依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定。」本法施行細則第52條至第54條並有詳細規定。但偶有發生機關訂定底價時未載明正確之預算金額、未考量廠商履約成本、未考量市場行情及政府機關決標資料、未逐項編列，致發生底價金額不合理之情形。
工程會民國103年4月24日工程企字第10300135870號函

三、各機關對於適用ASTEP之採購案，倘於本年4月17日下午5時30分後傳輸，其中文採購預告或招標公告、英文採購預告或摘要招標公告、以上採購案之決標公告、未經公告招標程序且決標日期在4月19日以後的決標公告，請載明適用臺星經濟合作協定；招標文件之投標須知，亦同。
工程會民國103年4月3日工程企字第10300109610號函

四、貴會既稱由於臺灣臺北地方法院99年7月8日判決，始知投標廠商「○○○有限公司」及「○○○○股份有限公司」自投標時即有另行借用他人名義或證件投標之違法事實，如於之前確無從可期為追繳，卻認定以旨案決標日為請求權可行使時起算日，難謂合理。併請查察102年11月5日最高行政法院102年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議。
工程會民國103年3月14日工程企字第10300060550號函

五、各機關自行辦理圖書採購，得依據所需服務內容之異質性，採「最有利標」或「異質最低標」之方式辦理招標。
工程會民國103年1月6日工程企字第10200455110號函

六、機關辦理勞動派遣勞務採購，為保障勞動派遣人員之勞動權益，請依政府採購法第36條、第37條及「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」（下稱資格認定標準）規定，於招標文件載明投標廠商資格條件或採最有利標方式決標。
工程會民國102年11月19日工程企字第10200416960號函

七、依據公共藝術設置辦法第22條第1項規定：「公共藝術徵選結果報告書經核定後，興辦機關應依政府採購法第22條第1項第2款規定採限制性招標方式，辦理議價及簽約事宜。」如興辦機關採固定服務費用辦理，議價程序仍不得免除，無須議減價格，可議定其他內容。
文化部民國102年8月20日文藝字第1021022733號函

八、汛期及颱風季節已屆，為提升搶修搶險作業之品質及效率，請貴機關儘速辦理搶修搶險技術服務及工程採購開口契約，以應不時之需。
工程會民國101年6月13日工程企字第10100227040號函

九、本法第103條明定刊登於政府採購公報之廠商，於一定期間內該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。廠商犯本法第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者，機關即應依本法第101條第1項第6款辦理；若依本法第102條第2項規定刊登於政府採購公報之廠商，嗣經判決無罪確定者，依本法第103條第1項各款但書規定，應註銷之。
工程會民國102年8月14日工程企字第10200273550號函

十、有關廠商因機關辦理採購決標後，撤銷決標並解除契約，請求履約準備之損失，是否屬國家賠償事件乙案。
法務部民國102年07月18日律字第10203507230號函