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析論釋字第五二0號「核四釋憲問題」(上)

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


八十九年三月間,民進黨籍陳水扁當選第十任總統後,即因其為一弱勢總統,執政上往往遭到國會多數反對黨的杯葛,以致有窒礙難行之處。綜觀吾國憲法架構下的行政立法兩權運作模式,實較傾向法國的半總統制(雙行政首長制),然此套制度因著人(政黨)的因素亦可能呈現不同的風貌。換言之,倘若總統所屬政黨在國會位居多數黨,則其可以是位強勢總統,行政權的行使當較暢行無阻,功能上則換軌為總統制的運作模式;倘若總統所屬政黨在國會位居少數黨,則其實為一弱勢總統,行政權的運作即必須仰立法權之鼻息,功能上則換軌為內閣制的運作模式。目前吾國憲政體制功能的發揮上,即偏向後者內閣制的局面,倘若在功能運作上陳總統不依國會之意作為進退標準,勢必需要另謀解決僵局之道,例如仿效法國左右共治或聯合內閣的方式解決僵局。由於民進黨遭逢第一次的政黨輪替而得以登基執政,其所挾帶的民意基礎與選票壓力更迫使其必須在短短四年任期內要將政見加以兌現,加以反核立場一直是民進黨的黨綱之一,故在歷經多次緊張對立的局面後,終在行政院宣布核四停建之際,將戰火引至最高點,立法院各種倒閣、罷免呼聲不斷,憲政僵局更是幾進全面崩盤的臨界點。然而,倒閣權的行使將可能使立法院遭到解散之命運,基於立委既得利益的考量,發動可能性並不大﹔此外,對任期未屆滿一年的總統發動罷免權,亦有合理性與合法性之問題。於是便有所謂「回歸憲政體制」的呼聲,欲循體制內的途徑─聲請大法官釋憲─謀求解決。
 
惟此等核四停建決策的問題,實屬行政立法二權互動之政治自由形成空間,宜循各種正式(formal)與非正式(informal)的憲政機制謀求解決,如選擇釋憲途徑解決憲政僵局,一切勢必又會回到原點。換言之,大法官頂多只能依循憲法進行審查,其並不能代替行政立法二院決定「建」或是「不建」,蓋此實非大法官之功能所能負荷。因此,即便大法官受理此等憲政問題,其所能解決的程度亦有限。然在各方寄望大法官充當憲政仲裁者的殷切期盼下,大法官乃受理了本件釋憲聲請。
 
司法院大法官受理釋憲聲請後,鑒於本案深具重要性與急迫性,乃於九十年一月十五日作出釋字第五二0號解釋。該解釋文謂:「預算案經立法院通過及公布手續為法定預算,其形式上與法律相當,因其內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同,本院釋字第三九一號解釋曾引學術名詞稱之為措施性法律。主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行,是否當然構成違憲或違法,應分別情況而定。諸如維持法定機關正常運作及其執行法定職務之經費,倘停止執行致影響機關存續者,即非法之所許;若非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件,主管機關依其合義務之裁量,自得裁減經費或變動執行。至於因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時,則應本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權,依照憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定,由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢。本件經行政院會議決議停止執行之法定預算項目,基於其對儲備能源、環境生態、產業關連之影響,並考量歷次決策過程以及一旦停止執行善後處理之複雜性,自屬國家重要政策之變更,仍須儘速補行上開程序。」
 
依該號解釋文與解釋理由書之構造,實可分為四個部分:
 
(一)內涵界定─預算案屬措施性法律(註一)
 
本號解釋文前段即先就預算案的內涵加以界定(註二)。認為預算案係經立法院通過及公布手續為法定預算,其形式上與法律相當,又因其內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同,故釋字第三九一號解釋(註三)曾引學術名詞稱之為措施性法律。解釋理由書中,更進一步的將法定預算與行政法規之執行加以區隔界定(註四)。
 
(二)判準建構─主管機關依職權停止法定預算之執行不必然構成違憲
 
本號解釋文就主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行,是否當然構成違憲或違法,乃分為三種情況來談:

1維持法定機關正常運作及其執行法定職務之經費,倘停止執行致影響機關存續者,即非法之所許(判準一)。

2非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件,主管機關依其合義務之裁量,自得裁減經費或變動執行(判準二)。

3因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時,則應本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權,依照憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定,由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢(判準三)。
 
解釋理由書中更進一步的自憲章之民主原則、法治國原則與憲律之憲政機制體系功能出發,配合政黨輪替等權力要素在憲政框架下的運作情況加以觀察,並透過行政、立法二權關係之闡釋,以釐清行政院與立法院在核四預算案應位居何種角色定位。可謂兼顧了憲法靜態規範面與憲政動態權力面,此實有助於釋憲結果正確性的提昇(註五)。
 
(三)個案審查─行政院停止執行核四預算之程序有瑕疵
 
司法院大法官援上述三項判準,審查行政院會議決議停止執行之法定預算的行為,是否構成違法違憲。經查認為行政院會議決議停止執行之法定預算項目,對儲備能源、環境生態、產業關連有重大影響,並考量歷次決策過程以及一旦停止執行善後處理之複雜性,自屬國家重要政策之變更,而將之列入第三種情況,進而認其須儘速補行上開程序。
 
解釋理由書中更進一步的援引立法院於八十五年五月二十四日第三屆第一會期第十五次會議針對已通過之核能電廠預算案,以變更行政院重要政策為由,依當時適用之憲法第五十七條第二款規定決議廢止核能電廠興建計畫,而行政院於同年六月十二日,亦以不同意重要政策變更而移請立法院覆議,以此作為核四預算案為「重要政策」之佐證,而政黨輪替後此等重要政策(核四預算案)之變更,則屬立法院職權行使法第十七條規定之「施政方針變更」,故行政院院長或有關部會首長自有向立法院院會提出報告並備質詢之義務。如未履行此等義務,其核四預算案之不予執行實乃處於程序有瑕疵之狀態。至於此等程序瑕疵效力如何,解釋文與解釋理由書中並未明示,此實乃一大闕漏。

(四)宣告方式─以瑕疵補正途徑之指示取代違憲與否之宣告
 
由行政院提議為停止核四預算執行的報告時,立法院有聽取之義務。行政院提出前述報告後,其政策變更若獲得多數立法委員之支持,先前停止相關預算之執行,即可貫徹實施。倘立法院作成反對或其他決議,則應視決議之內容,由各有關機關依本解釋意旨,協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局。其解釋理由書更根據憲法體系功能之配置,列舉若干解決途徑:

1行政院同意接受立法院多數意見繼續執行法定預算(途徑一),或由行政院與立法院朝野黨團協商達成解決方案(途徑二)。

於不能協商達成解決方案時,各有關機關應循憲法現有機制為適當之處理,諸如:

(1)行政院院長以重要政策或施政方針未獲立法院支持,其施政欠缺民主正當性又無從實現總統之付託,自行辭職以示負責(途徑三)。

(2)立法院依憲法增修條文第三條第二項第三款對行政院院長提出不信任案,使其去職(不信任案一旦通過,立法院可能遭受解散,則朝野黨派正可藉此改選機會,直接訴諸民意,此亦為代議民主制度下解決重大政治衝突習見之途徑)(途徑四)。

(3)立法院通過興建電廠之相關法案,此種法律內容縱然包括對具體個案而制定之條款,亦屬特殊類型法律之一種,即所謂個別性法律,並非憲法所不許(途徑五)。

解釋理由書最後更點出:「究應採取何種途徑,則屬各有關機關應抉擇之問題,非本院所能越俎代庖予以解釋之事項。然凡此均有賴朝野雙方以增進人民福祉為先,以維護憲法秩序為念,始克回復憲政運作之常態,導引社會發展於正軌。」此甚符合功能法(註六)之要求。惟未為違憲或合憲之宣告,易遭各方不同解讀,嚴重損及司法釋憲權威性。

 

註一:「措施性法律」又稱為「處置性法律」,係指專對具體事項所制定之法律。參見吳庚:行政法之理論與實用(台北:自印,民國八十八年六月),頁四0∼四一。

註二:有關預算案之法律性質,學說上大致有訓令說、承認說、法律形式說及預算法律說等四種論點,其中又以法律形式說為通說。參見謝瑞智:「預算之法律性質」,政策月刊,第六十五期(民國八十九年十二月),頁三二。

註三:釋字第三九一號解釋理由書謂:「…………預算案實質上為行政行為之一種,但基於民主憲政之原理,預算案又必須由立法機關審議通過而具有法律之形式,故有稱之為措施性法律(Massnahmegesetz)者,以有別於通常意義之法律……。」

註四:參見釋字第五二0號解釋理由書。

註五:參見釋字第五二0號解釋理由書。

註六:所謂「功能法」,亦有稱為「功能取向分析法」,係以「功能結構取向」的權力分立原則為立論基礎。憲法規制各種機關,賦予其不同的組織、結構、職權與功能,並根據各該機關的「功能結構取向」作為國家事務分配的判準,使國家各項決定能因「功能最適」的分配而達到「儘可能正確」的境地;惟當今權力間所追求的乃是一種動態平衡,因而權與權之間必有其交錯制衡的灰色地帶,此時憲法或相關法令若無一明確的成文判準以提供明確的界限,勢必要回歸各權力機關之本質與建制目的,重新檢討權力之行使是否與憲法所賦予之功能相符,是否與其機關結構有適當對應,此即「功能取向分析法」。惟此仍係一抽象概念,為了使其更為具體化的在釋憲實務中廣為適用,德國實務上更發展出各種審查密度理論與宣告模式,以為違憲審查構築合理的政治界限。審查密度理論可區隔為三項標準:「明顯性審查標準」、「可支持性審查標準」、「強烈內容審查標準」﹔宣告模式則可區分為「合憲有效宣告」、「警告性裁判」、「單純違憲宣告」、「違憲無效宣告」,前二者之性質屬於合憲宣告,後二者之性質則屬違憲宣告。


原載於:陳怡如,〈從核四釋憲案論司法釋憲權威性問題—兼評釋字第五二0號解釋〉,《法令月刊》,第52卷第3期,2001.03,頁32~36。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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