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淺論六次修憲變革:「地方政府」篇

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


世界各國就垂直分權之設計分類,不外乎有「邦聯制」、「聯邦制」與「單一制」。簡言之,主權在地方即「邦聯制」﹔主權由中央政府與地方政府分享即「聯邦制」﹔主權由中央全國性機構行使,對地方政府則以授權方式行使地方自治,即「單一制」。我國憲法就此係採行「單一制」與「均權制」,惟在制憲之初由於係以整個「大中國」作藍圖,故在國家分裂政府遷台後,並無法根據這部憲法有關「地方政府」的規劃來施行,於是遂沿襲訓政時期的「省政府組織法」及透過各種諸如「台灣省議會規程」、「台北市各級組織及實施地方自治綱要」、「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」、「台灣省各縣市實施地方自治綱要」、「台灣省各縣鄉鎮縣轄市民代表會組織規程」等行政命令,以落實各項地方自治。因此,在地方自治「法制化」問題解決之前,透過此等過渡性法規雖亦為台灣的經濟發展與民主發展奠定不少基礎,惟在法制不完備與不健全的情況下,亦成了黑金政治與派系政治滋長的溫床,並成了日後台灣根深蒂固難以抹滅的地方政治生態結構。因此,未來民主要如何順利轉型以臻至民主鞏固,此等地方政府生態結構的問題亦不容小覷。有關憲法原初設計與六次憲政工程對「地方政府」之規定,茲分述如下:

(一)中華民國憲法原初的設計:民國三十六年一月一日公布

有關地方政府之設計,民國三十六年公布的憲法乃將之規定於第十章「中央與地方之權限」及第十一章「地方制度」。茲分述如下:

1.中央與地方權限劃分:

(1)中央立法並執行事項:憲法第一百零七條規定:「左列事項,由中央立法並執行之:一、外交。二、國防與國防軍事。三、國籍法及刑事、民事、商事之法律。四、司法制度。五、航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政。六、中央財政與國稅。七、國稅與省稅、縣稅之劃分。八、國營經濟事業。九、幣制及國家銀行。十、度量衡。十一、國際貿易政策。十二、涉外之財政經濟事項。十三、其他依本憲法所定關於中央之事項。」

(2)中央立法並執行之,或交由省縣執行事項:憲法第一百零八條規定:「左列事項,由中央立法並執行之,或交由省縣執行之:一、省縣自治通則。二、行政區劃。三、森林、工礦及商業。四、教育制度。五、銀行及交易所制度。六、航業及海洋漁業。七、公用事業。八、合作事業。九、二省以上之水陸交通運輸。十、二省以上之水利、河道及農牧事業。十一、中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障。十二、土地法。十三、勞動法及其他社會立法。十四、公用徵收。十五、全國戶口調查及統計。十六、移民及墾殖。十七、警察制度。十八、公共衛生。十九、賑濟、撫卹及失業救濟。二十、有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。前項各款,省於不牴觸國家法律內,得制定單行法規。」

(3)省立法並執行之,或交由縣執行事項:憲法第一百零九條規定:「左列事項,由省立法並執行之,或交由縣執行之:一、省教育、衛生、實業及交通。二、省財產之經營及處分。三、省市政。四、省公營事業。五、省合作事業。六、省農林水利、漁牧及工程。七、省財政及省稅。八、省債。九、省銀行。十、省警政之實施。十一、省慈善及公益事項。十二、其他依國家法律賦予之事項。前項各款,有涉及二省以上者,除法律別有規定外,得由有關各省共同辦理。各省辦理第一項各項事務,其經費不足時,經立法院議決,由國庫補助之。」

(4)縣立法並執行事項:憲法第一百十條規定:「左列事項,由縣立法並執行之:一、縣教育、衛生、實業及交通。二、縣財產之經營及處分。三、縣公營事業。四、縣合作事業。五、縣農林、水利、漁牧及工程。六、縣財政及縣稅。七、縣債。八、縣銀行。九、縣警衛之實施。十、縣慈善及公益事項。十一、其他依國家法律及省自治法賦予之事項。前項各款,有涉及二縣以上者,除法律別有規定外,得由有關各縣共同辦理。」

(5)剩餘權之分配:憲法第一百十一條規定:「除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外,如有未列舉事項發生時,其事務有全國一致之性質者屬於中央,有全省一致之性質者屬於省,有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時,由立法院解決之。」

2.地方制度:

(1)省:憲法第一百十二條規定:「省得召集省民代表大會,依據省縣自治通則,制定省自治法,但不得與憲法牴觸。省民代表大會之組織及選舉,以法律定之。」第一百十三條規定:「省自治應包含左列各款:一、省設省議會,省議會議員由省民選舉之。二、省設省政府,置省長一人,省長由省民選舉之。三、省與縣之關係。屬於省之立法權,由省議會行之。」第一百十四條規定:「省自治法制定後,須即送司法院,司法院如認為有違憲之處,應將違憲條文宣布無效。」第一百十五條規定:「省自治法施行中,如因其中某條發生重大障礙,經司法院召集有關方面陳述意見後,由行政院院長、立法院院長、司法院院長、考試院院長與監察院院長組織委員會,以司法院院長為主席,提出方案解決之。」第一百十六條規定:「省法規與國家法律牴觸者無效。」第一百十七條規定:「省法規與國家法律有無牴觸發生疑義時,由司法院解釋之。」第一百十八條規定:「直轄市之自治,以法律定之。」第一百十九條規定:「蒙古各盟旗地方自治制度,以法律定之。」第一百二十條規定:「西藏自治制度,應予以保障。」

(2)縣:憲法第一百二十一條規定:「縣實行縣自治。」第一百二十二條規定:「縣得召集縣民代表大會,依據省縣自治通則,制定縣自治法,但不得與憲法及省自治法牴觸。」第一百二十三條規定:「縣民關於縣自治事項,依法律行使創制、複決之權。對於縣長及其他縣自治人員,依法律行使選舉、罷免之權。」第一百二十四條規定:「縣設縣議會,縣議會議員由縣民選舉之。屬於縣之立法權,由縣議會行之。」第一百二十五條規定:「縣單行規章與國家法律或省法規牴觸者無效。」第一百二十六條規定:「縣設縣政府,置縣長一人,縣長由縣民選舉之。」第一百二十七條規定:「縣長辦理縣自治,並執行中央及省委辦事項。」第一百二十八條規定:「市準用縣之規定。」  

憲法公布施行後,旋於民國三十七年五月十日公布動員戡亂時期臨時條款,嗣又歷經四次修正,惟主要乃置焦在總統權力的擴大及中央民代的充實方面,在地方政府的部分則未在臨時條款層次作調整,僅因循法律之外的途徑,亦即透過各種訓政時期的法規或命令,來行使地方自治。故此時期雖然中央民代因為「人統」、「法統」之爭,而有「萬年國會」的問題,但地方民代的選舉則持續舉辦,故台灣的民主可謂是「選舉」促成「轉型」,且是由「地方」而「中央」,而此等地方選舉的長期實施下,亦促成了自由競爭與權利意識,此乃有助於活絡民間社會的自主性。

(二)第一次修憲:民國八十年五月一日公布

此次修憲主要在因應民國七十九年七月間所決議的「一機關、兩階段」修憲協議。申言之,鑒於修憲成員民主正當性的問題,第一階段修憲乃由第一屆資深國代僅作程序部分的修憲,廢除動員戡亂時期臨時條款,結束憲政非常體制,並賦予第二屆國代產生法源依據。第二屆國代在憲法根據兩岸分治現況所重新修正調整的當選名額規範下產生後三個月內,在直接民主正當性無虞的情況下,方由總統召集臨時會進行第二階段實體部分修憲任務。此時期由於在地方政府的部分並未涉及程序修憲,故未予更動,而留由第二階段實體修憲時再行修正。

(三)第二次修憲:民國八十一年五月二十八日公布

行憲以來雖在台灣地區實施地方自治頗有成效,但程序上並非根據憲法,相關地方自治法律(例如省縣自治通則)亦尚未制定,僅透過各種訓政時期的法規或命令行使地方自治,故憲法規定與實際地方制度操作乃存有落差,此次修憲即將地方制度「法制化」予以入憲,以解決此等落差問題。此可觀諸憲法增修條文第十七條規定:「省、縣地方制度,應包含左列各款,以法律定之,不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制:一、省設省議會,縣設縣議會,省議會議員、縣議會議員分別由省民、縣民選舉之。二、屬於省、縣之立法權,由省議會、縣議會分別行之。三、省設省政府,置省長一人,縣設縣政府,置縣長一人,省長、縣長分別由省民、縣民選舉之。四、省與縣之關係。五、省自治之監督機關為行政院,縣自治之監督機關為省政府。」據此民國八十三年七月二十九日即公布「省縣自治法」及「直轄市自治法」,自此地方自治始有法律層次上的依據。

(四)第三次修憲:民國八十三年八月一日公布

此次修憲除將條文順序予以變動外,內容方面則未予更動,此可觀諸憲法增修條文第八條規定:「省、縣地方制度,應包含左列各款,以法律定之,不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制:一、省設省議會,縣設縣議會,省議會議員、縣議會議員分別由省民、縣民選舉之。二、屬於省、縣之立法權,由省議會、縣議會分別行之。三、省設省政府,置省長一人,縣設縣政府,置縣長一人,省長、縣長分別由省民、縣民選舉之。四、省與縣之關係。五、省自治之監督機關為行政院,縣自治之監督機關為省政府。」民國八十三年十二月三日即由當時為國民黨籍的宋楚瑜當選為第一屆台灣省民選省長。

(五)第四次修憲:民國八十六年七月二十一日公布

此次修憲除將條文順序予以變動外,內容方面亦大幅更動,亦即將省級政府組織予以凍結,此即所謂的「精省」、「凍省」。此可觀諸憲法增修條文第九條規定:「省、縣地方制度,應包括左列各款,以法律定之,不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制:一、省設省政府,置委員九人,其中一人為主席,均由行政院院長提請總統任命之。二、省設省諮議會,置省諮議會議員若干人,由行政院院長提請總統任命之。三、縣設縣議會,縣議會議員由縣民選舉之。四、屬於縣之立法權,由縣議會行之。五、縣設縣政府,置縣長一人,由縣民選舉之。六、中央與省、縣之關係。七、省承行政院之命,監督縣自治事項。第十屆台灣省議會議員及第一屆台灣省省長之任期至中華民國八十七年十二月二十日止,台灣省議會議員及台灣省省長之選舉自第十屆台灣省議會議員及第一屆台灣省省長任期之屆滿日起停止辦理。台灣省議會議員及台灣省省長之選舉停止辦理後,台灣省政府之功能、業務與組織之調整,得以法律為特別之規定。」據此於民國八十八年一月二十五日乃公布「地方制度法」,而原先的「省縣自治法」及「直轄市自治法」則於民國八十八年四月十四日予以廢止。此外,第一屆台灣省民選省長宋楚瑜及第十屆台灣省議會議員之任期,則到民國八十七年十二月二十日為止。故宋楚瑜可謂「第一屆」台灣省民選省長,亦可謂「最後一屆」台灣省民選省長。此等戲劇性的變化,不禁令人感到台灣的憲改過程乃充滿利益交換,陰謀、陽謀之說甚囂塵上,決策粗糙可見一斑。

(六)第五次修憲:民國八十八年九月十五日公布

此次修憲僅將原凍省條款取消,蓋時間已過,任期已屆滿,並停辦選舉。此可觀諸憲法增修條文第九條規定:「省、縣地方制度,應包括左列各款,以法律定之,不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制:一、省設省政府,置委員九人,其中一人為主席,均由行政院院長提請總統任命之。二、省設省諮議會,置省諮議會議員若干人,由行政院院長提請總統任命之。三、縣設縣議會,縣議會議員由縣民選舉之。四、屬於縣之立法權,由縣議會行之。五、縣設縣政府,置縣長一人,由縣民選舉之。六、中央與省、縣之關係。七、省承行政院之命,監督縣自治事項。台灣省政府之功能、業務與組織之調整,得以法律為特別之規定。」

(七)第六次修憲:民國八十九年四月二十五日公布

此次修憲主要在因應國大虛級化,焦點並未放在地方政府上,故相關條文並無更動。此可觀諸憲法增修條文第九條規定:「省、縣地方制度,應包括左列各款,以法律定之,不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制:一、省設省政府,置委員九人,其中一人為主席,均由行政院院長提請總統任命之。二、省設省諮議會,置省諮議會議員若干人,由行政院院長提請總統任命之。三、縣設縣議會,縣議會議員由縣民選舉之。四、屬於縣之立法權,由縣議會行之。五、縣設縣政府,置縣長一人,由縣民選舉之。六、中央與省、縣之關係。七、省承行政院之命,監督縣自治事項。台灣省政府之功能、業務與組織之調整,得以法律為特別之規定。」

由上可知,歷次修憲有關地方政府之規定,乃從大中國的設計藍圖務實的因兩岸分治現實而予以調整。其間比較大的變革,即第四次修憲「精省」、「凍省」之舉,至於未來有沒有可能「廢省」,由於此涉及到敏感的兩岸政治問題,故處理上必須極為審慎。近來有關政府改造之倡議,在垂直分權部分乃主張中央地方二級制,惟此二級政府係以「精省」及「去鄉鎮市自治法人」為前提,故並未達「廢省」的地步。惟當前比較大的問題,恐怕不只是水平分權行政與立法院際間呈現「分裂政府」的局面,垂直分權中央與地方、地方與地方府際間在政黨政治的運作下,亦會產生「分裂政府」的局面,例如目前的台北縣政府與台北市政府乃分別由民進黨與國民黨執政,中央政府與台北市政府亦分別由民進黨與國民黨執政,而此二種情形所導致的衝突乃時有所聞。惟解決垂直分權的「分裂政府」與解決水平分權的「分裂政府」,乃不宜持相同的思考模式。在水平分權方面或許可將此種情形視為非常態而循修憲工程或憲政慣例予以改進,但在垂直分權方面則必須將此視為「常態」而另尋衝突化解管道,蓋此乃會影響到日後改造工程有關「中央與地方政府建立夥伴關係」以及「地方政府間跨區域合作」的問題,凡此對國家政府整體效能的提昇均影響深遠,惟此部份不見得要循憲法層次予以改造,實可透過法律層面或建立互助互賴慣例予以解決。此外,更重要的是各級政府均應有守法守憲的觀念,不宜僅因政治立場黨派不同而政爭不斷、僵局不斷,如此的改造才真的可以提昇國家競爭力,造福全民福祉。
 

(原載於:《司法解釋報報2003.02.19》《法律新知報第46期》)

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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