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淺論六次修憲變革:「考試院」、「監察院」篇

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


根據中華民國憲法前言規定:「中華民國國民大會受全體國民之付託,依據 孫中山先生創立中華民國之遺教,為鞏固國權、保障民權、奠定社會安寧、增進人民福利,制定本憲法,頒行全國,永矢咸遵。」據此有關憲政體制的憲法設計,吾國並不採行西方國家的三權分立,係基於承襲歷史淵源及補救三權分立缺陷而採行五權分立的憲政體制。因此,在中央政府體制水平分權的部分,憲法原初設計除了基於權能區分設立國民大會以代表國民行使中央政權外,尚基於五權憲法設立了總統、行政院、立法院、司法院、考試院、監察院以行使中央治權。惟考諸制憲經過,此部憲法實屬政協會妥協產物,加以歷經臨時條款及六次修憲工程的改造,似與國父遺教原初設計漸行漸遠。惟此並不必然構成憲律牴觸憲章的問題,蓋在詮釋我國的憲章時,實可採行較為寬鬆、較具包容性的解釋方式,如此憲法方可歷久彌新,國家亦有充裕的發展空間。按釋字第四一九號解釋理由書第一項第九段乃謂:「……憲法之基本原則,諸如國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障……。」釋字第四九九號解釋文第二段亦謂:「……憲法條文中,諸如:第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則,具有本質之重要性,亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序,乃現行憲法賴以存立之基礎……。」基此,憲章似可定位在諸如民主共和原則、國民主權原則、人權保障原則、分權制衡原則、地方自治原則等自由民主憲政國家的普世價值上,此亦與國父所倡導的民族、民權、民生三大領域的基本主張趨同、合流。有關憲法原初設計與六次憲政工程對「考試院」、「監察院」之規定,茲分述如下:
 
(一)中華民國憲法原初的設計:民國三十六年一月一日公布

有關考試院之設計,民國三十六年公布的憲法乃將之規定於第八十三條至第八十九條。其內容為:

1.定位:憲法第八十三條前段規定:「考試院為國家最高考試機關……。」

2.產生:憲法第八十四條規定:「考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經監察院同意任命之。」

3.職權:憲法第八十三條後段規定:「……掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。」憲法第八十五條規定:「公務人員之選拔,應實行公開競爭之考試制度,並應按省區分別規定名額,分區舉行考試,非經考試及格者,不得任用。」第八十六條規定:「左列資格,應經考試院依法考選銓定之:一、公務人員任用資格。二、專門職業及技術人員執業資格。」第八十七條規定:「考試院關於所掌事項,得向立法院提出法律案。」

4.限制:憲法第八十八條規定:「考試委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。」

5.其他法律保留事項:憲法第八十九條規定:「考試院之組織,以法律定之。」

 有關監察院之設計,民國三十六年公布的憲法乃將之規定於第九十條至第一百零六條。其內容為:

1.定位:憲法第九十條前段規定:「監察院為國家最高監察機關……。」

2.產生:憲法第九十一條規定:「監察院設監察委員,由各省市議會、蒙古西藏地方議會及華僑團體選舉之。其名額分配依左列之規定:一、每省五人。二、每直轄市二人。三、蒙古各盟旗共八人。四、西藏八人。五、僑居國外之國民八人。」第九十二條規定:「監察院設院長、副院長各一人,由監察委員互選之。」第九十三條規定:「監察委員之任期為六年,連選得連任。」第一百零四條規定:「監察院設審計長,由總統提名,經立法院同意任命之。」

3.職權:憲法第九十條後段規定:「……行使同意、彈劾、糾舉及審計權。」

(1)在同意權方面,憲法第七十九條規定:「司法院設院長、副院長各一人,由總統提名,經監察院同意任命之。司法院設大法官若干人,掌理本憲法第七十八條規定事項,由總統提名,經監察院同意任命之。」第八十四條規定:「考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經監察院同意任命之。」第九十四條規定:「監察院依本憲法行使同意權時,由出席委員過半數之議決行之。」

(2)在糾正、糾舉、彈劾權方面,憲法第九十五條規定:「監察院為行使監察權時,得向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件。」第九十六條規定:「監察院得按行政院及其各部會之工作,分設若干委員會,調查一切設施,注意其是否違法或失職。」第九十七條規定:「監察院經各該委員會之審查及決議,得提出糾正案,移送行政院及其有關部會,促其注意改善。監察院對於中央及地方公務人員,認為有失職或違法情事,得提出糾舉案或彈劾案,如涉及刑事,應移送法院辦理。」第九十八條規定:「監察院對於中央及地方公務人員之彈劾案,須經監察委員一人以上之提議,九人以上之審查及決定,始得提出。」第九十九條規定:「監察院對於司法院或考試院人員失職或違法之彈劾,適用本憲法第九十五條、第九十七條及第九十八條之規定。」

(3)在總統副總統彈劾案提出方面,憲法第一百條規定:「監察院對於總統、副總統之彈劾案,須有全體監察委員四分之一以上之提議,全體監察委員過半數之審查及決議,向國民大會提出之。」

(4)在審計權方面,憲法第一百零五條規定:「審計長應於行政院提出決算後三個月內,依法完成其審核,並提出審核報告於立法院。」

4.保障:在言論免責權方面,憲法第一百零一條規定:「監察委員在院內所為之言論及表決,對院外不負責任。」在免受逮捕特權(人身自由的保障)方面,憲法第一百零二條規定:「監察委員除現行犯外,非經監察院許可,不得逮捕或拘禁。」

5.兼任限制:憲法第一百零三條規定:「監察委員不得兼任其他公職或執行業務。」

6.其他法律保留事項:憲法第一百零六條規定:「監察院之組織以法律定之。」

憲法公布施行後,旋於民國三十七年五月十日公布動員戡亂時期臨時條款,嗣又歷經四次修正,主要乃置焦在總統權力的擴大及中央民代的充實方面。有關監察院方面,由於憲法原初設計係將監察院定位為「中央民意機關」,故臨時條款於民國五十五年三月二十二日及民國六十一年三月二十三日所進行的第三次ˋ第四次有關中央民代充實方面的修正,亦與監委有關,相關論述在「國民大會」與「立法院」的部份已說明過,故茲不贅述。有關考試院方面,由於臨時條款於民國五十五年三月二十二日的第三次修正乃授權總統得調整中央政府行政機構及人事機構,蔣中正總統據此乃於民國五十六年公布「人事行政局組織規程」,並成立行政院人事行政局,故此機構實屬動員戡亂時期之產物,按理應於民國八十年五月一日廢止臨時條款之際隨同失去存在依據,惟揆諸嗣後的修憲工程即可發現,此等機制不僅未消失,反而透過憲政工程取得合憲的依據。

(二)第一次修憲:民國八十年五月一日公布

此次修憲主要在因應民國七十九年七月間所決議的「一機關、兩階段」修憲協議。申言之,鑒於修憲成員民主正當性的問題,第一階段修憲乃由第一屆資深國代僅作程序部分的修憲,廢除動員戡亂時期臨時條款,結束憲政非常體制,並賦予第二屆國代產生法源依據。第二屆國代在憲法根據兩岸分治現況所重新修正調整的當選名額規範下產生後三個月內,在直接民主正當性無虞的情況下,方由總統召集臨時會進行第二階段實體部分修憲任務。

在考試院的部分,最主要乃將動員戡亂時期的行政院人事行政局賦予合憲依據,此乃將考試院的部分職權承接轉移為第二次修憲暗藏伏筆。此可觀諸憲法增修條文第九條規定:「總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局。行政院得設人事行政局。前二項機關之組織均以法律定之,在未完成立法程序前,其原有組織法規得繼續適用至中華民國八十二年十二月三十一日止。」

在監察院的部分,其修憲要點有:第一,監委選舉方式改變,以因應兩岸分治事實。第二,明確規定第二屆監委任期。第三,首次採政黨比例代表制選出僑居國外國民及全國不分區名額。此可觀諸憲法增修條文第三條規定:「監察院監察委員由省、市議會依左列規定選出之,不受憲法第九十一條之限制:一、自由地區臺灣省二十五人。二、自由地區每直轄市各十人。三、僑居國外國民二人。四、全國不分區五人。前項第一款臺灣省、第二款每直轄市選出之名額及第四款各政黨當選之名額,在五人以上十人以下者,應有婦女當選名額一人,超過十人者,每滿十人應增婦女當選名額一人。省議員當選為監察委員者,以二人為限;市議員當選為監察委員者,各以一人為限。」第四條規定:「國民大會代表、立法院立法委員、監察院監察委員之選舉罷免,依公職人員選舉罷免法之規定辦理之。僑居國外國民及全國不分區名額,採政黨比例方式選出之。」第五條規定:「國民大會第二屆國民大會代表應於中華民國八十年十二月三十一日前選出,其任期自中華民國八十一年一月一日起至中華民國八十五年國民大會第三屆於第八任總統任滿前依憲法第二十九條規定集會之日止,不受憲法第二十八條第一項之限制。依動員戡亂時期臨時條款增加名額選出之國民大會代表,於中華民國八十二年一月三十一日前,與國民大會第二屆國民大會代表共同行使職權。立法院第二屆立法委員及監察院第二屆監察委員應於中華民國八十二年一月三十一日選出,均自中華民國八十二年二月一日開始行使職權。」

(三)第二次修憲:民國八十一年五月二十八日公布

在考試院方面,此次修憲要點主要有:第一,除繼續掌管考試及公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休外,有關公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎則改為只負責法制事項,實際業務則由行政院人事行政局掌管。第二,考試院人員改由總統提名,經國民大會同意任命。第三,取消分省定額制度,以因應兩岸分治事實。此可觀諸憲法增修條文第十四條規定:「考試院為國家最高考試機關,掌理左列事項,不適用憲法第八十三條之規定:一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經國民大會同意任命之,不適用憲法第八十四條之規定。憲法第八十五條有關按省區分別規定名額,分區舉行考試之規定,停止適用。」

在監察院方面,此次修憲要點主要有:第一,監察院改為「準司法機關」,故相關規定乃因應調整,例如依法獨立行使職權的增設,以及言論免責權及身體自由保障的取消即是。第二,監委改由總統提名,經國民大會同意任命(監委原係由省市議會選舉產生,亦即採公民間接選舉的方式)。第三,取消人事同意權(蓋其已非民意機關)。第四,監察權行使程序改為更嚴格,對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案,須經監察委員二人以上之提議,九人以上之審查及決定,始得提出(原一人提議即可)﹔對於總統、副總統之彈劾案,須經全體監察委員過半數之提議,全體監察委員三分之二以上之決議,向國民大會提出(原係全體四分之一提議,全體過半審查及決議)。第五,明訂新制上路日期及過渡時期程序適用事宜。此可觀諸憲法增修條文第十五條規定:「監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權,不適用憲法第九十條及第九十四條有關同意權之規定。監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長、一人為副院長,任期六年,由總統提名,經國民大會同意任命之。憲法第九十一條至第九十三條、增修條文第三條,及第四條、第五條第三項有關監察委員之規定,停止適用。監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案,須經監察委員二人以上之提議,九人以上之審查及決定,始得提出,不受憲法第九十八條之限制。監察院對於監察院人員失職或違法之彈劾,適用憲法第九十五條、第九十七條第二項及前項之規定。監察院對於總統、副總統之彈劾案,須經全體監察委員過半數之提議,全體監察委員三分之二以上之決議,向國民大會提出,不受憲法第一百條之限制。監察委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。憲法第一百零一條及第一百零二條之規定,停止適用。」第十六條規定:「增修條文第十五條第二項之規定,自提名第二屆監察委員時施行。第二屆監察委員於中華民國八十二年二月一日就職,增修條文第十五條第一項及第三項至第七項之規定,亦自同日施行。增修條文第十三條第一項及第十四條第二項有關司法院、考試院人員任命之規定,自中華民國八十二年二月一日施行。中華民國八十二年一月三十一日前之提名,仍由監察院同意任命,但現任人員任期未滿前,無須重新提名任命。」

(四)第三次修憲:民國八十三年八月一日公布

此次修憲在考試院及監察院部分的內容乃未予修正,僅將條文順序予以更動,此可觀諸憲法增修條文第五條規定:「考試院為國家最高考試機關,掌理左列事項,不適用憲法第八十三條之規定:一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經國民大會同意任命之,不適用憲法第八十四條之規定。憲法第八十五條有關按省區分別規定名額,分區舉行考試之規定,停止適用。」第六條規定:「監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權,不適用憲法第九十條及第九十四條有關同意權之規定。監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長、一人為副院長,任期六年,由總統提名,經國民大會同意任命之。憲法第九十一條至第九十三條之規定停止適用。監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案,須經監察委員二人以上之提議,九人以上之審查及決定,始得提出,不受憲法第九十八條之限制。監察院對於監察院人員失職或違法之彈劾,適用憲法第九十五條、第九十七條第二項及前項之規定。監察院對於總統、副總統之彈劾案,須經全體監察委員過半數之提議,全體監察委員三分之二以上之決議,向國民大會提出,不受憲法第一百條之限制。監察委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。憲法第一百零一條及第一百零二條之規定,停止適用。」

(五)第四次修憲:民國八十六年七月二十一日公布

此次修憲在考試院部分的內容乃未予修正,僅將條文順序予以更動,此可觀諸憲法增修條文第六條規定:「考試院為國家最高考試機關,掌理左列事項,不適用憲法第八十三條之規定:一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經國民大會同意任命之,不適用憲法第八十四條之規定。憲法第八十五條有關按省區分別規定名額,分區舉行考試之規定,停止適用。」

在監察院方面,此次修憲要點主要在取消正副總統彈劾提案權,改由立法院行使。此可觀諸憲法增修條文第七條規定:「監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權,不適用憲法第九十條及第九十四條有關同意權之規定。監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長、一人為副院長,任期六年,由總統提名,經國民大會同意任命之。憲法第九十一條至第九十三條之規定停止適用。監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案,須經監察委員二人以上之提議,九人以上之審查及決定,始得提出,不受憲法第九十八條之限制。監察院對於監察院人員失職或違法之彈劾,適用憲法第九十五條、第九十七條第二項及前項之規定。監察委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。憲法第一百零一條及第一百零二條之規定,停止適用。」

(六)第五次修憲:民國八十八年九月十五日公布

此次修憲在考試院及監察院部分乃未予更動,此可觀諸憲法增修條文第六條規定:「考試院為國家最高考試機關,掌理左列事項,不適用憲法第八十三條之規定:一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經國民大會同意任命之,不適用憲法第八十四條之規定。憲法第八十五條有關按省區分別規定名額,分區舉行考試之規定,停止適用。」第七條規定:「監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權,不適用憲法第九十條及第九十四條有關同意權之規定。監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長、一人為副院長,任期六年,由總統提名,經國民大會同意任命之。憲法第九十一條至第九十三條之規定停止適用。監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案,須經監察委員二人以上之提議,九人以上之審查及決定,始得提出,不受憲法第九十八條之限制。監察院對於監察院人員失職或違法之彈劾,適用憲法第九十五條、第九十七條第二項及前項之規定。監察委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。憲法第一百零一條及第一百零二條之規定,停止適用。」

(七)第六次修憲:民國八十九年四月二十五日公布

此次修憲主要在因應國大虛級化,故將國大人事同意權改由立法院行使。在考試院部分乃將考試院人員改由總統提名,經立法院同意任命﹔在監察院部分則將監察委員改由總統提名,經立法院同意任命。此可觀諸憲法增修條文第六條規定:「考試院為國家最高考試機關,掌理左列事項,不適用憲法第八十三條之規定:一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經立法院同意任命之,不適用憲法第八十四條之規定。憲法第八十五條有關按省區分別規定名額,分區舉行考試之規定,停止適用。」第七條規定:「監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權,不適用憲法第九十條及第九十四條有關同意權之規定。監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長、一人為副院長,任期六年,由總統提名,經立法院同意任命之。憲法第九十一條至第九十三條之規定停止適用。監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案,須經監察委員二人以上之提議,九人以上之審查及決定,始得提出,不受憲法第九十八條之限制。監察院對於監察院人員失職或違法之彈劾,適用憲法第九十五條、第九十七條第二項及前項之規定。監察委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。憲法第一百零一條及第一百零二條之規定,停止適用。」

由上可知,在臨時條款廢止後所著手的第二階段實體修憲,乃將考試院與監察院在憲法上的原初設計作了大幅度的變動,亦即監察院由原先的「民意機關」改為「準司法機關」,而考試院除繼續掌管考試及公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休外,有關公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎則改為只負責法制事項,實際業務則由行政院人事行政局掌管。之後的歷次修憲,除第四次修憲時將監察院的正副總統彈劾提案權改由立法院行使,以及第六次修憲兩院人事同意改由立法院行使外,其餘則未予變動。
 
近來或有基於政府改造的呼聲,乃倡議要將「大而無當的政府」改為「小而美的政府」,除了主張行政院各部會數量要縮減外,在垂直分權方面乃主張中央地方二級制,在水平分權方面則主張三權分立制,而後者意即將考試院與監察院廢掉,並將其功能由行政院、立法院承接。此部份的考量實應自政府改造的原始用意出發,亦即政府效能不彰的問題究竟出在哪裡,究竟是因為政府內部人員風氣腐敗導致效能不彰所致?或是中央集錢集權未充分授權或溝通不良所致?或是當前行政立法與政黨政治互動模式出了問題以致行政權無法推展政務?表面數量的縮編是否導致潛在變相的轉移?究竟是出在「人」的問題還是「制度」的問題?誠然將權力機構的各項重複性、多餘性的功能加以整合乃有其必要性,但在整合的過程亦需明瞭憲政權力機關獨立性、分權性與制衡性的原始設計意旨。例如行政院之下可設置獨立機關,雖然在制度設計上可確保其不受行政監督,且賦予組織成員任期保障、超越政黨等制度性保障,而立法監督上亦可設有諸如質詢上及文件調閱上的限制,惟此諸制度性保障僅能確保該機關的獨立性,尚無法發揮制衡性。故在功能整合的過程中,實宜先釐清此等定位,如此方能進一步的思考究竟是要將現存重複性、多餘性的功能整合至考試院、監察院以強化其本身功能,透過此二權對其他三權行使制衡與共治以提昇政府整體效能,或是將現存考試院、監察院的功能整合到其他三權之中,如此方能真正掌握政府改造的關鍵所在,而達到提昇政府效能之目的。
 

(原載於:《司法解釋報報2003.02.17》《法律新知報第44期》)

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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