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淺論六次修憲變革:「立法院」篇

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


有關國會的幾個分類,不外乎「單一國會制」與「複數國會制」,目前世界各國多半採行「單一國會制」。「單一國會制」又可細分為「單一國會一院制」與「單一國會二院制」。中華民國憲法究竟採行何種國會制度?根據大法官於民國四十六年五月三日所作出的釋字第七十六號解釋乃謂:「我國憲法係依據  孫中山先生之遺教而制定於國民大會外並建立五院,與三權分立制度本難比擬。國民大會代表全國國民行使政權,立法院為國家最高立法機關,監察院為國家最高監察機關,均由人民直接間接選舉之代表或委員所組成,其所分別行使之職權亦為民主國家國會重要之職權,雖其職權行使之方式如每年定期集會多數開議多數決議等不盡與各民主國家國會相同,但就憲法上之地位及職權之性質而言,應認國民大會立法院監察院共同相當於民主國家之國會。」嗣因憲法增修條文將監察院改為「準司法機關」之治權機關,大法官又於民國八十二年七月二十三日作出釋字第三二五號解釋:「本院釋字第七十六號解釋認監察院與其他中央民意機構共同相當於民主國家之國會,於憲法增修條文第十五條規定施行後,監察院已非中央民意機構,其地位及職權亦有所變更,上開解釋自不再適用於監察院……。」惟此是否等於我國係採行國民大會與立法院之「雙國會制」或「單一國會二院制」?國民大會是否也是國會?或者五權與三權本難比擬,釋字第七十六號本身即有問題?此部份的爭議從過去即爭論不休。時至今日,國民大會已改採「任務型」、「非常設型」,此是否是將國大廢除的一個「過渡措施」?或者是將國大定位真正釐清或改造為「國會上議院」的伏筆?此則攸關未來第七次修憲工程的走向。

惟目前比較令大家所關切者,恐怕是立法院本身改革的問題,亦即立委選舉制度是否要改、立委席次是否要減半、院內政黨要如何協商、委員會的功能要如何提昇、陽光法案要如何規劃等等,凡此均置焦於透過立委「質」的提昇以強化立法院的功能。此外,另一個與政治體系環環相扣的問題,即目前分裂政府所暴露的憲政僵局、亂局,究係在總統、行政院、立法院此三角關係的憲政設計上出了問題?或是政黨體系互動本身出了問題?蓋中華民國憲法雖採行民主共和原則(憲法第一條)與國民主權原則(憲法第二條),但行憲至今,種種民主亂象層出不窮,已令民眾嘗了不少民主的「苦果」。究應如何使民主順利轉型,以臻至民主鞏固?自新制度主義的觀點來看,或許透過憲政工程的努力,亦可設法型塑良好的民主文化,惟揆諸歷次修憲成果以及目前的政局,不禁要令吾人失望了。有關六次憲政工程對「立法院」的改造,茲分述如下:
 
(一)中華民國憲法原初的設計:民國三十六年一月一日公布

有關立法院之設計,民國三十六年公布的憲法乃將之規定於第六十二條至第七十六條。其內容為:

1.定位:憲法第六十二條規定:「立法院為國家最高立法機關,由人民選舉之立法委員組織之,代表人民行使立法權。」

2.產生:憲法第六十四條規定:「立法院立法委員依左列規定選出之:一、各省、各直轄市選出者。其人口在三百萬以下者五人;其人口超過三百萬者,每滿一百萬人增選一人。二、蒙古各盟旗選出者。三、西藏選出者。四、各民族在邊疆地區選出者。五、僑居國外之國民選出者。六、職業團體選出者。立法委員之選舉及前項第二款至第六款立法委員名額之分配,以法律定之。婦女在第一項各款之名額,以法律定之。」

3.任期:憲法第六十五條規定:「立法委員之任期為三年,連選得連任,其選舉於每屆任滿前三個月內完成之。」

4.組織:憲法第六十六條規定:「立法院設院長、副院長各一人,由立法委員互選之。」第六十七條第一項規定:「立法院得設各種委員會。」

5.集會:

(1)常會:憲法第六十八條規定:「立法院會期每年兩次,自行集會。第一次自二月至五月底,第二次自九月至十二月底,必要時得延長之。」

(2)臨時會:憲法第六十九條規定:「立法院遇有左列情事之一者,得開臨時會:一、總統之咨請。二、立法委員四分之一以上之請求。」

6.職權:

(1)重要事項議決權:憲法第六十三條規定:「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」憲法第七十條規定:「立法院對於行政院所提預算案,不得為增加支出之提議。」

(2)邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢權:第六十七條第二項規定:「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。」

(3)關係院院長及各部會首長得列席陳述意見:憲法第七十一條規定:「立法院開會時,關係院院長及各部會首長得列席陳述意見。」此屬關係院院長及各部會首長之權利,立法院不得拒絕。

(4)法律案通過後移送總統及行政院之責:憲法第七十二條規定:「立法院法律案通過後,移送總統及行政院,總統應於收到後十日內公布之,但總統得依照本憲法第五十七條之規定辦理。」

(5)行政院院長人事同意權:憲法第五十五條規定:「行政院院長由總統提名,經立法院同意任命之。立法院休會期間,行政院院長辭職或出缺時,由行政院副院長代理其職務,但總統須於四十日內咨請立法院召集會議,提出行政院院長人選,徵求同意。行政院院長職務,在總統所提行政院院長人選未經立法院同意前,由行政院副院長暫行代理。」其他各院人員的人事同意權則由監察院行使。

(6)接受行政院提出施政方針及施政報告權:憲法第五十七條第一款前段規定:「行政院依左列規定,對立法院負責:一、行政院向立法院提出施政方針及施政報告之責……。」

(7)向行政院院長及行政院各部會首長質詢權:憲法第五十七條第一款後段規定:「行政院依左列規定,對立法院負責:一……立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權……。」

(8)重要政策不贊同時決議移請行政院變更權:憲法第五十七條第二款規定:「……二、立法院對於行政院之重要政策不贊同時,得以決議移請行政院變更之。行政院對於立法院之決議,得經總統之核可,移請立法院覆議。覆議時,如經出席委員三分之二維持原決議,行政院院長應即接受該決議或辭職……。」

(9)就行政院經總統核可移請覆議者行使覆議權:憲法第五十七條第三款規定:「……二、立法院對於行政院之重要政策不贊同時,得以決議移請行政院變更之。行政院對於立法院之決議,得經總統之核可,移請立法院覆議。覆議時,如經出席委員三分之二維持原決議,行政院院長應即接受該決議或辭職。三、行政院對立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。覆議時,如經出席委員三分之二維持原案,行政院院長應即接受該決議或辭職。」

(10)國庫補助省經費議決權:憲法第一百零九條規定:「左列事項,由省立法並執行之,或交由縣執行之:一、省教育、衛生、實業及交通。二、省財產之經營及處分。三、省市政。四、省公營事業。五、省合作事業。六、省農林水利、漁牧及工程。七、省財政及省稅。八、省債。九、省銀行。十、省警政之實施。十一、省慈善及公益事項。十二、其他依國家法律賦予之事項。前項各款,有涉及二省以上者,除法律別有規定外,得由有關各省共同辦理。各省辦理第一項各項事務,其經費不足時,經立法院議決,由國庫補助之。」

(11)中央與地方權限爭議解決權:憲法第一百十一條規定:「除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外,如有未列舉事項發生時,其事務有全國一致之性質者屬於中央,有全省一致之性質者屬於省,有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時,由立法院解決之。」

(12)憲法修正案提議權:第一百七十四條第二款規定:「……二、由立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,擬定憲法修正案,提請國民大會複決。此項憲法修正案,應於國民大會開會前半年公告之。」

7.保障:

(1)言論免責權:憲法第七十三條規定:「立法委員在院內所為之言論及表決,對院外不負責任。」

(2)免受逮捕拘禁特權(人身自由保障):憲法第七十四條規定:「立法委員除現行犯外,非經立法院許可,不得逮捕或拘禁。」

8.兼任限制:憲法第七十五條規定:「立法委員不得兼任官吏。」

9.其他法律保留事項:憲法第七十六條規定:「立法院之組織,以法律定之。」

憲法公布施行後,旋於民國三十七年五月十日公布動員戡亂時期臨時條款,嗣又歷經四次修正。該條款與立法院有關者,即民國三十七年五月十日公布的動員戡亂時期臨時條款規定:「……總統在動員戡亂時期,為避免國家或人民遭遇緊急危難,或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議,為緊急處分,不受憲法第三十九或第四十三條所規定程序之限制。前項緊急處分,立法院得依憲法第五十七條第二款現定之程序,變更或廢止之……。」此外,民國五十五年三月二十二日及民國六十一年三月二十三日所為之第三次、第四次修正的臨時條款,均針對如何充實中央民意機構以加強其監督政府功能,以授權總統訂頒辦法解決。惟此時期所訂頒的辦法仍係立基於「人統」而非「法統」,自無法全盤換血予以新陳代謝。直至民國七十九年六月二十一日大法官作出釋字第二六一號解釋,認為「為適應當前情勢,第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者,應即查明解職外,其餘應於中華民國八十年十二月三十一日以前終止行使職權,並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規,適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉,以確保憲政體制之運作」,始終止此等萬年國會。而接下來所進行的修憲工程,即係自「法統」出發,如此所選出之民意代表始具直接民主正當性,始與國民主權原則無違。
 
(二)第一次修憲:民國八十年五月一日公布

此次修憲要點主要有:第一,立委選舉方式改變,以因應兩岸分治事實。第二,明確規定第二屆立委任期。第三,首次採政黨比例代表制選出僑居國外國民及全國不分區名額。此可觀諸憲法增修條文第二條規定:「立法院立法委員依左列規定選出之,不受憲法第六十四條之限制:一、自由地區每省、直轄市各二人,但其人口逾二十萬人者,每增加十萬人增一人;逾一百萬人者,每增加二十萬人增一人。二、自由地區平地山胞及山地山胞各三人。三、僑居國外國民六人。四、全國不分區三十人。前項第一款每省、直轄市選出之名額及第三款、第四款各政黨當選之名額,在五人以上十人以下者,應有婦女當選名額一人,超過十人者,每滿十人應增婦女當選名額一人。」第四條規定:「國民大會代表、立法院立法委員、監察院監察委員之選舉罷免,依公職人員選舉罷免法之規定辦理之。僑居國外國民及全國不分區名額,採政黨比例方式選出之。」第五條規定:「國民大會第二屆國民大會代表應於中華民國八十年十二月三十一日前選出,其任期自中華民國八十一年一月一日起至中華民國八十五年國民大會第三屆於第八任總統任滿前依憲法第二十九條規定集會之日止,不受憲法第二十八條第一項之限制。依動員戡亂時期臨時條款增加名額選出之國民大會代表,於中華民國八十二年一月三十一日前,與國民大會第二屆國民大會代表共同行使職權。立法院第二屆立法委員及監察院第二屆監察委員應於中華民國八十二年一月三十一日選出,均自中華民國八十二年二月一日開始行使職權。」
 
(三)第二次修憲:民國八十一年五月二十八日公布

此次修憲乃承續第一階段的程序修憲規定,在實體修憲上並無作任何的修正。此可觀諸憲法增修條文第二條規定:「立法院立法委員依左列規定選出之,不受憲法第六十四條之限制:一、自由地區每省、直轄市各二人,但其人口逾二十萬人者,每增加十萬人增一人;逾一百萬人者,每增加二十萬人增一人。二、自由地區平地山胞及山地山胞各三人。三、僑居國外國民六人。四、全國不分區三十人。前項第一款每省、直轄市選出之名額及第三款、第四款各政黨當選之名額,在五人以上十人以下者,應有婦女當選名額一人,超過十人者,每滿十人應增婦女當選名額一人。」第四條規定:「國民大會代表、立法院立法委員、監察院監察委員之選舉罷免,依公職人員選舉罷免法之規定辦理之。僑居國外國民及全國不分區名額,採政黨比例方式選出之。」第五條規定:「國民大會第二屆國民大會代表應於中華民國八十年十二月三十一日前選出,其任期自中華民國八十一年一月一日起至中華民國八十五年國民大會第三屆於第八任總統任滿前依憲法第二十九條規定集會之日止,不受憲法第二十八條第一項之限制。依動員戡亂時期臨時條款增加名額選出之國民大會代表,於中華民國八十二年一月三十一日前,與國民大會第二屆國民大會代表共同行使職權。立法院第二屆立法委員及監察院第二屆監察委員應於中華民國八十二年一月三十一日選出,均自中華民國八十二年二月一日開始行使職權。」

(四)第三次修憲:民國八十三年八月一日公布

此次修憲主要在將立委報酬法制化予以入憲,且受利益迴避原則所規制。此可觀諸憲法增修條文第三條規定:「立法院立法委員依左列規定選出之,不受憲法第六十四條之限制:一、自由地區每省、直轄市各二人,但其人口逾二十萬人者,每增加十萬人增一人;逾一百萬人者,每增加二十萬人增一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各三人。三、僑居國外國民六人。四、全國不分區三十人。前項第三款、第四款名額,採政黨比例方式選出之。第一款每省、直轄市選出之名額及第三款、第四款各政黨當選之名額,在五人以上十人以下者,應有婦女當選名額一人,超過十人者,每滿十人應增婦女當選名額一人。」第七條規定:「國民大會代表及立法委員之報酬或待遇,應以法律定之。除年度通案調整者外,單獨增加報酬或待遇之規定,應自次屆起實施。」

(五)第四次修憲:民國八十六年七月二十一日公布

此次修憲要點有:第一,立委選舉當選名額變更。第二,覆議機制作有若干修正。第三,增設倒閣權與總統副總統彈劾案提議權(原係由監察院行使)。第四,由於此次修憲引進不信任案制度,故乃增設立委遭解散的相關因應及調整規定。第五,立委身體自由保障(免受逮捕拘禁特權)改為侷限於「會期中」始受保障。此可觀諸憲法增修條文第三條第二項第二、三款規定:「二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案,應於送達十五日內作成決議。如為休會期間,立法院應於七日內自行集會,並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案,行政院院長應即接受該決議。三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署,對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後,應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成,行政院院長應於十日內提出辭職,並得同時呈請總統解散立法院;不信任案如未獲通過,一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。」第四條規定:「立法院立法委員自第四屆起二百二十五人,依左列規定選出之,不受憲法第六十四條之限制:一、自由地區直轄市、縣市一百六十八人。每縣市至少一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各四人。三、僑居國外國民八人。四、全國不分區四十一人。前項第三款、第四款名額,採政黨比例方式選出之。第一款每直轄市、縣市選出之名額及第三款、第四款各政黨當選之名額,在五人以上十人以下者,應有婦女當選名額一人,超過十人者,每滿十人應增婦女當選名額一人。立法院經總統解散後,在新選出之立法委員就職前,視同休會。總統於立法院解散後發布緊急命令,立法院應於三日內自行集會,並於開議七日內追認之。但於新任立法委員選舉投票日後發布者,應由新任立法委員於就職後追認之。如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。立法院對於總統、副總統犯內亂或外患罪之彈劾案,須經全體立法委員二分之一以上之提議,全體立法委員三分之二以上之決議,向國民大會提出,不適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。立法委員除現行犯外,在會期中,非經立法院許可,不得逮捕或拘禁。憲法第七十四條之規定,停止適用。」第八條規定:「國民大會代表及立法委員之報酬或待遇,應以法律定之。除年度通案調整者外,單獨增加報酬或待遇之規定,應自次屆起實施。」

(六)第五次修憲:民國八十八年九月十五日公布

此次修憲主要在將立委任期改為四年(原為三年),並就第四屆立委卸任日與第五屆立委就職日明確規定。此可觀諸憲法增修條文第四條規定:「立法院立法委員自第四屆起二百二十五人,依左列規定選出之,不受憲法第六十四條之限制:一、自由地區直轄市、縣市一百六十八人。每縣市至少一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各四人。三、僑居國外國民八人。四、全國不分區四十一人。前項第三款、第四款名額,採政黨比例方式選出之。第一款每直轄市、縣市選出之名額及第三款、第四款各政黨當選之名額,在五人以上十人以下者,應有婦女當選名額一人,超過十人者,每滿十人應增婦女當選名額一人。第四屆立法委員任期至中華民國九十一年六月三十日止。第五屆立法委員任期自中華民國九十一年七月一日起為四年,連選得連任,其選舉應於每屆任滿前或解散後六十日內完成之,不適用憲法第六十五條之規定。立法院經總統解散後,在新選出之立法委員就職前,視同休會。總統於立法院解散後發布緊急命令,立法院應於三日內自行集會,並於開議七日內追認之。但於新任立法委員選舉投票日後發布者,應由新任立法委員於就職後追認之。如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。立法院對於總統、副總統犯內亂或外患罪之彈劾案,須經全體立法委員二分之一以上之提議,全體立法委員三分之二以上之決議,向國民大會提出,不適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。立法委員除現行犯外,在會期中,非經立法院許可,不得逮捕或拘禁。憲法第七十四條之規定,停止適用。」第八條規定:「國民大會代表及立法委員之報酬或待遇,應以法律定之。除年度通案調整者外,單獨增加報酬或待遇之規定,應自次屆起實施。」

(七)第六次修憲:民國八十九年四月二十五日公布

此次修憲乃在因應改採「任務型國大」(國大虛級化),故修憲要點主要有:第一,將原國大若干職權改由立法院行使,即聽取總統國情報告權、領土變更提案權、司法院考試院監察院三院人員人事同意權、補選副總權。第二,成為提出憲法修正案的唯一有權機關(原國大亦有之)。此可觀諸憲法增修條文第四條規定:「立法院立法委員自第四屆起二百二十五人,依左列規定選出之,不受憲法第六十四條之限制:一、自由地區直轄市、縣市一百六十八人。每縣市至少一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各四人。三、僑居國外國民八人。四、全國不分區四十一人。前項第三款、第四款名額,採政黨比例方式選出之。第一款每直轄市、縣市選出之名額及第三款、第四款各政黨當選之名額,在五人以上十人以下者,應有婦女當選名額一人,超過十人者,每滿十人應增婦女當選名額一人。立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告。立法院經總統解散後,在新選出之立法委員就職前,視同休會。中華民國領土,依其固有之疆域,非經全體立法委員四分之一之提議,全體立法委員四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,並提經國民大會代表總額三分之二之出席,出席代表四分之三之複決同意,不得變更之。總統於立法院解散後發布緊急命令,立法院應於三日內自行集會,並於開議七日內追認之。但於新任立法委員選舉投票日後發布者,應由新任立法委員於就職後追認之。如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。立法院對於總統、副總統之彈劾案,須經全體立法委員二分之一以上之提議,全體立法委員三分之二以上之決議,向國民大會提出,不適用憲法第九十條、第一百條及增修條文第七條第一項有關規定。立法委員除現行犯外,在會期中,非經立法院許可,不得逮捕或拘禁。憲法第七十四條之規定,停止適用。」第八條規定:「立法委員之報酬或待遇,應以法律定之。除年度通案調整者外,單獨增加報酬或待遇之規定,應自次屆起實施。國民大會代表集會期間之費用,以法律定之。」第二條第七項規定:「副總統缺位時,總統應於三個月內提名候選人,由立法院補選,繼任至原任期屆滿為止。」第五條第一項規定:「司法院設大法官十五人,並以其中一人為院長、一人為副院長,由總統提名,經立法院同意任命之,自中華民國九十二年起實施,不適用憲法第七十九條之規定。司法院大法官除法官轉任者外,不適用憲法第八十一條及有關法官終身職待遇之規定。」第六條第二項規定:「考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經立法院同意任命之,不適用憲法第八十四條之規定。」第七條第二項規定:「監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長、一人為副院長,任期六年,由總統提名,經立法院同意任命之。憲法第九十一條至第九十三條之規定停止適用。」

由上可知,中華民國憲法在歷經臨時條款與六次修憲工程後,有關憲政體制方面,儘管第四次修憲乃仿效法國第五共和雙首長制將行政院長改由總統直接任免,增設立法院的倒閣權與總統的被動解散權,總統國情報告在第六次修憲時亦改向立法院提出,惟仿效的仍有限,亦即並未賦予總統主動解散權,亦無賦予總統將法案交付公民複決權。惟目前比較棘手的問題,恐怕是即便全盤予以仿效,在遭逢分裂政府時,我國又無左右共治的文化,如何能吸取到法國第五共和雙首長制的精髓而使政府兼具穩定與效能?此外,在立委產生方面,除了在第一次修憲引進政黨比例代表制適用於僑居國外國民及全國不分區,在區域與原住民部份則係採行複數選區單記不可讓渡制(SNTV),且選民僅以一票選擇區域與原住民的部分,再依此政黨得票比例分配不分區與僑選名額,此等選制是否是造成派系政治、金錢政治的罪魁禍首?是否因此造成政黨過度提名導致黨內競爭撕裂黨的凝聚力?是否導致參選人為求當選採行偏激訴求導致是類立委當選後徒增國會亂象?一票制的採行是否會扭曲選民偏好與造成政黨酬庸之用?此等選舉制度的採行,自微觀而言,將影響到立委的品質,自宏觀而言,則將影響到未來政黨體系乃至於憲政體制的走向。凡此均為第七次修憲工程啟動前所應審慎思考的問題。
 

(原載於:《司法解釋報報2003.02.14》《法律新知報第40期》)

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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