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淺論六次修憲變革:「國民大會」篇

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


中華民國憲法乃於民國三十五年十二月二十五日經國民大會通過,民國三十六年一月一日經國民政府公布,同年十二月二十五日施行,惟旋即遭遇國家分裂。為使行憲與戡亂並行不悖,第一屆國大於民國三十七年五月十日公布動員戡亂時期臨時條款,嗣又歷經四次修改,終在政治力與社會力的共識下,於民國八十年五月一日予以廢止,中華民國憲法始得在正常的狀況下予以施行運作。因此,嚴格說起來,中華民國憲法真正「行憲」,只有十餘載的光景。惟此時又遭遇到另一個問題,即兩岸已分治五十餘載,乃是個不爭的事實,但憲法的設計卻是以「大中國」為藍圖,故「理想」與「現實」有必要予以差距上的調整,以免使中華民國憲法淪為空有「名目」而不具「規範性」,於是乎又有了六次的修憲工程。鑒於有些朋友對於中華民國憲法六次變革想有些認識,故在此將以一系列的短文予以淺略介紹,使大家對這個複雜的憲政工程有個初步的認識。
 
(一)中華民國憲法原初的設計:民國三十六年一月一日公布

有關國民大會之設計,民國三十六年公布的憲法乃將之規定於第二十五條至第三十四條。其內容為:

1.定位:憲法第二十五條規定:「國民大會依本憲法之規定,代表全國國民行使政權。」

2.組織:憲法第二十六條規定:「國民大會以左列代表組織之:一、每縣市及其同等區域各選出代表一人。但其人口逾五十萬人者,每增加五十萬人增選代表一人。縣市同等區域以法律定之。二、蒙古選出代表,每盟四人,每特別旗一人。三、西藏選出代表,其名額以法律定之。四、各民族在邊疆地區選出代表,其名額以法律定之。五、僑居國外之國民選出代表,其名額以法律定之。六、職業團體選出代表,其名額以法律定之。七、婦女團體選出代表,其名額以法律定之。」

3.職權:憲法第二十七條規定:「國民大會之職權如左:一、選舉總統、副總統。二、罷免總統、副總統。三、修改憲法。四、複決立法院所提之憲法修正案。關於創制、複決兩權,除前項第三第四兩款規定外,俟全國有半數之縣市曾經行使創制、複決兩項政權時,由國民大會制定辦法並行使之。」第四條規定:「中華民國領土依其固有之疆域,非經國民大會之決議,不得變更之。」

4.任期:憲法第二十八條規定:「國民大會代表每六年改選一次。每屆國民大會代表之任期,至次屆國民大會開會之日為止。現任官吏不得於其任所所在地之選舉區,當選為國民大會代表。」

5.集會:常會方面,憲法第二十九條規定:「國民大會於每屆總統任滿前九十日集會,由總統召集之。」臨時會方面,憲法第三十條規定:「國民大會遇有左列情形之一時,召集臨時會:一、依本憲法第四十九條之規定,應補選總統、副總統時。二、依監察院之決議,對於總統、副總統提出彈劾案時。三、依立法院之決議,提出憲法修正案時。四、國民大會代表五分之二以上請求召集時。國民大會臨時會如依前項第一款或第二款應召集時,由立法院院長通告集會。依第三款或第四款應召集時,由總統召集之。」開會地點方面,憲法第三十一條規定:「國民大會之開會地點在中央政府所在地。」

6.保障:在言論免責權方面,憲法第三十二條規定:「國民大會代表在會議時所為之言論及表決,對會外不負責任。」在人身自由保障方面,憲法第三十三條規定:「國民大會代表除現行犯外,在會期中非經國民大會許可,不得逮捕或拘禁。」

7.其他法律保留事項:憲法第三十四條規定:「國民大會之組織,國民大會代表之選舉、罷免,及國民大會行使職權之程序,以法律定之。」

憲法公布施行後,旋於民國三十七年五月十日公布動員戡亂時期臨時條款。該條款與國民大會有關者,即民國五十五年三月十二日所進行的第二次修正。該次修正主要內容乃置重於國大創制複決兩權之行使,當時並有「國民大會創制複決兩權行使辦法」的頒布,惟在八十年五月一日廢止動員戡亂時期臨時條款後,此辦法亦隨同失效。其他比較有關者,即五十五年三月二十二日及六十一年三月二十三日第三、四次修正有關充實中央民代的規定,惟並無法真正達到新陳代謝之效果,加以當時國大又有擴權之舉(行使創制複決兩權、每年集會一次、延長增額國代任期至九年),引發大專生發起「三月學運」,並提出「解散國民大會、廢除臨時條款、召開國是會議、訂定民主改革時間表」四大訴求。於李登輝總統召見五十名學生代表並承諾召開國是會議,擬定政經改革時間表之後,方結束歷時一週的學運。國是會議乃就國會改革、地方制度、中央政府體制、憲法修定方式、大陸政策及兩岸關係等五項議題進行討論,並獲得共識。其中最具關鍵性的決定為:終止動員戡亂時期、廢止臨時條款、回歸憲法、採用一機關兩階段修憲方式、修憲用附加條款並冠以中華民國增修條文等。八十年四月二十二日國民大會臨時會在民進黨退出下,三讀通過中華民國憲法增修條文第一條至第十條,並通過廢止臨時條款,五月一日李登輝總統公告終止動員戡亂時期,廢止臨時條款,並公布第一階段修憲之中華民國憲法增修條文。

 (二)第一次修憲:民國八十年五月一日公布

此次修憲要點有:第一,國代選舉方式改變,以因應兩岸分治事實。第二,明確規定第二屆國代任期。第三,首次採政黨比例代表制選出僑居國外國民及全國不分區名額。第四,決定第二屆國代產生後三個月內,由總統召集臨時會進行第二階段實體部分修憲任務,以因應七十九年七月間所決議的「一機關、兩階段」修憲協議(第一階段即由第一屆資深國代僅作程序部分的修憲,廢除動員戡亂時期臨時條款,結束憲政非常體制,並賦予二屆國代產生法源依據)。此可觀諸憲法增修條文第一條規定:「國民大會代表依左列規定選出之,不受憲法第二十六條及第一百三十五條之限制:一、自由地區每直轄市、縣市各二人,但其人口逾十萬人者,每增加十萬人增一人。二、自由地區平地山胞及山地山胞各三人。三、僑居國外國民二十人。四、全國不分區八十人。前項第一款每直轄市、縣市選出之名額及第三款、第四款各政黨當選之名額,在五人以上十人以下者,應有婦女當選名額一人,超過十人者,每滿十人應增婦女當選名額一人。」第四條規定:「國民大會代表、立法院立法委員、監察院監察委員之選舉罷免,依公職人員選舉罷免法之規定辦理之。僑居國外國民及全國不分區名額,採政黨比例方式選出之。」第五條規定:「國民大會第二屆國民大會代表應於中華民國八十年十二月三十一日前選出,其任期自中華民國八十一年一月一日起至中華民國八十五年國民大會第三屆於第八任總統任滿前依憲法第二十九條規定集會之日止,不受憲法第二十八條第一項之限制。依動員戡亂時期臨時條款增加名額選出之國民大會代表,於中華民國八十二年一月三十一日前,與國民大會第二屆國民大會代表共同行使職權。立法院第二屆立法委員及監察院第二屆監察委員應於中華民國八十二年一月三十一日選出,均自中華民國八十二年二月一日開始行使職權。」第六條:「國民大會為行使憲法第二十七條第一項第三款之職權,應於第二屆國民大會代表選出後三個月內由總統召集臨時會。」

(三)第二次修憲:民國八十一年五月二十八日公布

此次修憲除了承續先前第一次修憲第一、四、五、六條未予變更外,乃多規定了憲法增修條文第十一條,其規定:「國民大會之職權,除依憲法第二十七條之規定外,並依增修條文第十三條第一項、第十四條第二項及第十五條第二項之規定,對總統提名之人員行使同意權。前項同意權之行使,由總統召集國民大會臨時會為之,不受憲法第三十條之限制。國民大會集會時,得聽取總統國情報告,並檢討國是,提供建言;如一年內未集會,由總統召集臨時會為之,不受憲法第三十條之限制。國民大會代表自第三屆國民大會代表起,每四年改選一次,不適用憲法第二十八條第一項之規定。」足見此次修憲要點有:第一,國大擴增對司法院、考試院及監察院三院的人事同意權。第二,集會時得聽取總統國情報告,並檢討國是,提供建言。第三,國民大會自此以後每年至少集會一次。第四,國代任期變更為每四年改選一次,以配合總統任期的改變。

(四)第三次修憲:民國八十三年八月一日公布

此次修憲要點有:第一,整合國大職權規定,職權為補選副總統、提出總統副總統罷免案、議決監察院提出之總統副總統彈劾案、修改憲法、複決立法院所提之憲法修正案、對總統提名任命人員行使同意權。第二,國大自此以後因行使職權需要,得隨時召集,且每年最少集會一次。第三,增設議長及副議長。第四,基於議會自律原則賦予國大有自行制定行使職權程序之權。第五,國代報酬法制化入憲,且受利益迴避原則所規制。此可觀諸憲法增修條文第一條規定:「國民大會代表依左列規定選出之,不受憲法第二十六條及第一百三十五條之限制:一、自由地區每直轄市、縣市各二人,但其人口逾十萬人者,每增加十萬人增一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各三人。三、僑居國外國民二十人。四、全國不分區八十人。前項每三款及第四款之名額,採政黨比例方式選出之。第一款每直轄市、縣市選出之名額及第三款、第四款各政黨當選之名額,在五人以上十人以下者,應有婦女當選名額一人,超過十人者,每滿十人應增婦女當選名額一人。國民大會之職權如左,不適用憲法第二十七條第一項第一款、第二款之規定:一、依增修條文第二條第七項之規定,補選副總統。二、依增修條文第二條第九項之規定,提出總統、副總統罷免案。三、依增修條文第二條第十項之規定,議決監察院提出之總統、副總統彈劾案。四、依憲法第二十七條第一項第三款及第一百七十四條第一款之規定,修改憲法。五、依憲法第二十七條第一項第四款及第一百七十四條第二款之規定,複決立法院所提之憲法修正案。六、依增修條文第四條第一項、第五條第二項、第六條第二項之規定,對總統提名任命之人員,行便同意權。國民大會依前項第一款及第四款至第六款規定集會,或有國民大會代表五分之二以上請求召集會議時,由總統召集之;依前項第二款及第三款之規定集會時,由國民大會議長通告集會,國民大會設議長前,由立法院院長通告集會,不適用憲法第二十九條及第三十條之規定。國民大會集會時,得聽取總統國情報告,並檢討國是,提供建言;如一年內未集會,由總統召集會議為之,不受憲法第三十條之限制。國民大會代表自第三屆國民大會代表起每四年改選一次,不適用憲法第二十八條第一項之規定。國民大會第二屆國民大會代表任期至中華民國八十五年五月十九日止,第三屆國民大會代表任期自中華民國八十五年五月二十日開始,不適用憲法第二十八條第二項之規定。國民大會自第三屆國民大會起設議長、副議長各一人,由國民大會代表互選之。議長對外代表國民大會,並於開會時主持會議。國民大會行使職權之程序,由國民大會定之,不適用憲法第三十四條之規定。」第七條規定:「國民大會代表及立法委員之報酬或待遇,應以法律定之。除年度通案調整者外,單獨增加報酬或待遇之規定,應自次屆起實施。」

(五)第四次修憲:民國八十六年七月二十一日公布

此次修憲要點有:第一,增設政黨比例代表制產生部分的婦女保障名額。第二,因條文從十條變成十一條,故文字上略作修正調整。第三,因正副議長於此時已產生,故相關條文亦略作修正調整。故原則上整體變動並不大。此可觀諸憲法增修條文第一條規定:「國民大會代表依左列規定選出之,不受憲法第二十六條及第一百三十五條之限制:一、自由地區每直轄市、縣市各二人,但其人口逾十萬人者,每增加十萬人增一人。二、自由地區平地原住民及山地原住民各三人。三、僑居國外國民二十人。四、全國不分區八十人。前項第一款每直轄市、縣市選出之名額,在五人以上十人以下者,應有婦女當選名額一人,超過十人者,每滿十人,應增婦女當選名額一人。第三款及第四款之名額,採政黨比例方式選出之,各政黨當選之名額,每滿四人,應有婦女當選名額一人。國民大會之職權如左,不適用憲法第二十七條第一項第一款、第二款之規定:一、依增修條文第二條第七項之規定,補選副總統。二、依增修條文第二條第九項之規定,提出總統、副總統罷免案。三、依增修條文第二條第十項之規定,議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。四、依憲法第二十七條第一項第三款及第一百七十四條第一款之規定,修改憲法。五、依憲法第二十七條第一項第四款及第一百七十四條第二款之規定,複決立法院所提之憲法修正案。六、依增修條文第五條第一項、第六條第二項、第七條第二項之規定,對總統提名任命之人員,行使同意權。國民大會依前項第一款及第四款至第六款規定集會,或有國民大會代表五分之二以上請求召集會議時,由總統召集之;依前項第二款及第三款之規定集會時,由國民大會議長通告集會,不適用憲法第二十九條及第三十條之規定。國民大會集會時,得聽取總統國情報告,並檢討國是,提供建言;如一年內未集會,由總統召集會議為之,不受憲法第三十條之限制。國民大會代表每四年改選一次,不適用憲法第二十八條第一項之規定。國民大會設議長、副議長各一人,由國民大會代表互選之。議長對外代表國民大會,並於開會時主持會議。國民大會行使職權之程序,由國民大會定之,不適用憲法第三十四條之規定。」第八條規定:「國民大會代表及立法委員之報酬或待遇,應以法律定之。除年度通案調整者外,單獨增加報酬或待遇之規定,應自次屆起實施。」

(六)第五次修憲:民國八十八年九月十五日公布

此次修憲要點有:第一,國代改採政黨比例代表制,並依附於立委選舉中。第二,國代人數第四屆三百人,第五屆將減至一百五十人。第三,任期改為四年,但於任期中遇立委改選必須同時改選。第四,第三屆國代任期至第四屆立委屆滿之日止。此可觀諸憲法增修條文第一條規定:「國民大會代表第四屆為三百人,依左列規定以比例代表方式選出之。並以立法委員選舉,各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票數之比例分配當選名額,不受憲法第二十六條及第一百三十五條之限制。比例代表之選舉方法以法律定之。一、自由地區直轄市、縣市一百九十四人,每縣市至少當選一人。二、自由地區原住民六人。三、僑居國外國民十八人。四、全國不分區八十二人。國民大會代表自第五屆起為一百五十人,依左列規定以比例代表方式選出之。並以立法委員選舉,各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票數之比例分配當選名額,不受憲法第二十六條及第一百三十五條之限制。比例代表之選舉方法以法律定之。一、自由地區直轄市、縣市一百人,每縣市至少當選一人。二、自由地區原住民四人。三、僑居國外國民六人。四、全國不分區四十人。國民大會代表之任期為四年,但於任期中遇立法委員改選時同時改選,連選得連任。第三屆國民大會代表任期至第四屆立法委員任期屆滿之日止,不適用憲法第二十八條第一項之規定。第一項及第二項之第一款各政黨當選之名額,在五人以上十人以下者,應有婦女當選名額一人。第三款及第四款各政黨當選之名額,每滿四人,應有婦女當選名額一人。國民大會之職權如左,不適用憲法第二十七條第一項第一款、第二款之規定:一、依增修條文第二條第七項之規定,補選副總統。二、依增修條文第二條第九項之規定,提出總統、副總統罷免案。三、依增修條文第二條第十項之規定,議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。四、依憲法第二十七條第一項第三款及第一百七十四條第一款之規定,修改憲法。五、依憲法第二十七條第一項第四款及第一百七十四條第二款之規定,複決立法院所提之憲法修正案。六、依增修條文第五條第一項、第六條第二項、第七條第二項之規定,對總統提名任命之人員,行使同意權。國民大會依前項第一款及第四款至第六款規定集會,或有國民大會代表五分之二以上請求召集會議時,由總統召集之;依前項第二款及第三款之規定集會時,由國民大會議長通告集會,不適用憲法第二十九條及第三十條之規定。國民大會集會時,得聽取總統國情報告,並檢討國是,提供建言;如一年內未集會,由總統召集會議為之,不受憲法第三十條之限制。國民大會設議長、副議長各一人,由國民大會代表互選之。議長對外代表國民大會,並於開會時主持會議。國民大會行使職權之程序,由國民大會定之,不適用憲法第三十四條之規定。」第八條規定:「國民大會代表及立法委員之報酬或待遇,應以法律定之。除年度通案調整者外,單獨增加報酬或待遇之規定,應自次屆起實施。」

惟大法官於民國八十九年三月二十四日針對第五次修憲作出釋字第四九九號解釋,該解釋文第五項謂:「……第三屆國民大會於八十八年九月四日第四次會議第十八次大會以無記名投票方式表決通過憲法增修條文第一條、第四條、第九條暨第十條之修正,其程序違背公開透明原則及當時適用之國民大會議事規則第三十八條第二項規定,其瑕疵已達明顯重大之程度,違反修憲條文發生效力之基本規範;其中第一條第一項至第三項、第四條第三項內容並與憲法中具有本質重要性而為規範秩序賴以存立之基礎,產生規範衝突,為自由民主憲政秩序所不許。上開修正之第一條、第四條、第九條暨第十條應自本解釋公布之日起失其效力,八十六年七月二十一日修正公布之原增修條文繼續適用。」於是又有第六次修憲之舉。

(七)第六次修憲:民國八十九年四月二十五日公布

此次修憲要點有:第一,改為「任務型國大」,即「國大虛級化」。第二,國代人數三百人並以比例代表制選出。第三,必須基於行使職權之必要而選舉產生。第四,職權縮小為複決立法院所提之憲法修正案、複決立法院所提之領土變更案、議決立法院提出之總統副總統彈劾案。第五,選舉結果確認後十日內自行集會,集會以一個月為限。第六,國民大會代表任期與集會期間相同。第七,國民大會代表集會期間之費用,以法律定之。第八,第三屆國代任期至中華民國八十九年五月十九日止。此可觀諸憲法增修條文第一條規定:「國民大會代表三百人,於立法院提出憲法修正案、領土變更案,經公告半年,或提出總統、副總統彈劾案時,應於三個月內採比例代表制選出之,不受憲法第二十六條、第二十八條及第一百三十五條之限制。比例代表制之選舉方式以法律定之。國民大會之職權如左,不適用憲法第四條、第二十七條第一項第一款至第三款及第二項、第一百七十四條第一款之規定:一、依憲法第二十七條第一項第四款及第一百七十四條第二款之規定,複決立法院所提之憲法修正案。二、依增修條文第四條第五項之規定,複決立法院所提之領土變更案。三、依增修條文第二條第十項之規定,議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。國民大會代表於選舉結果確認後十日內自行集會,國民大會集會以一個月為限,不適用憲法第二十九條及第三十條之規定。國民大會代表任期與集會期間相同,憲法第二十八條之規定停止適用。第三屆國民大會代表任期至中華民國八十九年五月十九日止。國民大會職權調整後,國民大會組織法應於二年內配合修正。」第八條規定:「國民大會代表及立法委員之報酬或待遇,應以法律定之。除年度通案調整者外,單獨增加報酬或待遇之規定,應自次屆起實施。國民大會代表集會期間之費用,以法律定之。」

由上可知,國民大會歷經六次憲政工程的改造下,從慢慢的「擴權」、「常設化」,一直演變到現在的「縮權」、「任務化」、「虛級化」、「非常設化」。未來這個「代表全國國民行使政權」(憲法第二十五條)的政權機關將何去何從?是否徹底廢除以「還政於民」?或是轉變為國會的「第二院」以節制當前的立法院?無論如何,此二條路,終將使憲法第二十五條對國民大會的定位銷聲匿跡,而所謂的「政權機關」也將成為歷史名詞。

(原載於:《司法解釋報報2003.02.10》《法律新知報第33期》)

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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