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《今日看新聞學法律第1則~行政處分附款及單務之行政契約》

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


此新聞事件,涉行政處分之附款及單務之行政契約等法律問題,兹說明如下:

一、行政處分之附款
(一)行政程序法第93條固規定「(第1項)行政機關作成行政處分有裁量權時,得為附款。無裁量權者,以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限,始得為之。(第2項)前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」,惟如為羈束處分,其附款,以法律有明文規定或為確保行政處分之履行而以該要件為附款内容者為限,始得為之。
而本案新聞報導內容如為真,因建築執照之許可,乃羈束處分,其雖仍得為「負擔」及「保留負擔之事後追加或變更」,惟所謂「開闢6米道路及取得6米道路下土地」之義務,如為附款,其究係法律有明文規定?或係確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款内容?有釐清之必要。
如均非,那本案行政機關為此附款,恐有違法之事實。
(二)又依行政程序法第94條之規定,第93條之附款不得違背行政處分之目的,並與該處分之目的具有正常合理之關聯;故本案所謂「開闢6米道路及取得6米道路下土地」之義務,如為附款,是否與該處分之目的具有正常合理之關聯?也有必要釐清。
(三)換言之,本案系爭義務,如為合法有效之附款,而且有「保留負擔之事後追加或變更」之附款,雖得就本案該合法有效之附款,予以事後變更,惟得否「完全免除」該合法有效附款之所有義務?則有商榷之餘地。

二、單務之行政契約
(一)臺北市政府法規委員會92年10月30日北市法二字第09231194000號函指出:
1.按行政程序法第一百三十五條規定:「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者,不在此限。」而行政契約之分類,在學說上可分為對等關係與隸屬關係行政契約;和解契約與雙務契約;處分契約與負擔契約不同組別,惟依我國行政程序法之規定,僅對和解契約與雙務契約;對等關係與隸屬關係行政契約有明文區別。其中隸屬契約係指契約當事人於締結行政契約時,係處於一種上下隸屬狀態或處於一種不平等關係下所締結之契約;對等契約係指當事人於締結行政契約時,係處於相對平等狀態下所締結者(林明鏘教授撰,行政契約,收錄於蔡茂寅教授等四人著,行政程序法實用第一版,二七三頁至第二七四頁)。
2.鑑於行政契約作為行政作用方式之一種,既可避免行政處分單方及片面決定之色彩,又可相當程度滿足相對人參與感,未來勢必更加普遍,在以行政主體之一造與私人訂定之契約,其契約是否為行政契約之判斷標準,得參照司法院大法官吳庚教授於釋字第五三三號之協同意見書所示之四項標準認定之。
3.惟就行政主體間所締結之行政契約而言,依學者之見解,由於締約者必須有獨立的法律人格以表達意思,所以兩個不具公法人身分之行政機關或單位,理論上不可能締結行政契約,其主要理由乃基於國家法律人格之單一原則,國家不可能同時表達兩種意思,若將機關間之合意視為契約,無異承認自己與自己訂約的單人契約。然而此種否定機關間締約可能性之嚴格立場,與行政實務之發展似非完全相符,因此學說有認為只要享有法定權限,即可在權限範圍內表達意思,締結行政契約(參照陳淳文教授撰,公法契約與私法契約之劃分-法國法制概述,收錄於台灣行政法學會主編,行政契約與新行政法,第一四七頁至第一四八頁。)。
(二)最高行政法院96年度判字第917號判決也謂:「……公法上法律關係得以契約設定或變更者,並不限於行政程序法第137條第1項之雙務契約,尚包括單務契約及其他非法律所禁止締結之行政契約在內,原審判決以兩造所簽訂之「宜蘭縣徵選私有土地興建冬山河親水勞工住宅社區開發興建協議書」並非行政程序法第137條之雙務契約,遽認上訴人請求確認該協議書所示契約之法律關係存在,為無理由,而駁回上訴人之訴,未能審酌系爭協議書是否為單務契約或其他類型之行政契約,僅以系爭協議書非雙務契約,即認上訴人之請求為無理由,自嫌率斷。……」。
(三)可見,行政契約,也存在著單務之行政契約,本案所謂「開闢6米道路及取得道路下土地」之義務,如非行政處分之附款,就有必要探究「其是否為單務之行政契約」?
如是,本案行政機關得否基於行政程序法第147條第1項:「行政契約締結後,因有情事重大變更,非當時所得預料,而依原約定顯失公平者,當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整,得終止契約。」或第146條或第145條之規定,終止該單務之行政契約呢?

三、本案以上所提須釐清之處,均與得否以貪污治罪條例第4條第1項第5款、第5條第1項第2款、第3款、第6條第1項第4款及刑法第131條所定之罪論處之,有所交錯,爰在「論以前揭刑責」之前,必須先就此等須釐清之處,予以釐清。

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作者簡介
楊春吉(故鄉)
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