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不倫不類監察院管審計權

文 / 方承志
【台灣法律網】


在任何國際民主國家中,代議制度的議事(機構)立法院通常職權上包括了審計權,因為議事機構的立法院每年決算一定要依據審計機構提出的決算報告審議決算,但是身為議事機構的立法院的代議士立法委員們,對於監察院所屬機關的審計部門提出的決算報告,因為沒有行政部門的指揮命令權,所以依據決算法除非是違法,否則就算是有重大行政瑕疵或問題,都不能不在立法院決算審議中予以通過,這使得立法院通過的預算執行,就算行政院(機關)濫權執行預算,只要監察院(審計部門)在職權上不認為是違法的,立法委員因為無法深入取得內部資料(訊),所以產生在決算時毫無任何監督功能,甚至立法院通過的預算也可以任由行政院(機關)任意修改,而不用通過任何預算上重大政策之變更,需訴請立法院審查或備查之程序,而監察院(審計機關)因為不是預算主管部門(機關),所有審計報告及決算報告資料,立法院對監察院(審計機關)也不能以預算違法對其糾正,這真的是憲政體制上對於財務監督不法上,留下總統可以利用監察部門提名權與控制權,對於以行政部門不同機制迴避立法部門監督,及破壞憲政分工及監察體制本身功能的一個最好寫照。

在今日立法院立法權對於憲政體制的組織架構不能行使立法權下,但卻又不能行使及發揮立法院(委員)問政及監督上應有的功能,如果再依據這部不合時宜的憲法的組織架構,通過所有的監察委員任命,那麼無疑的將在政治上承認立法院在擴權上,產生憲政體制上的權限爭議,而除了修憲外就是總統對於憲政機關的組織架構調整的協調重組權限,監察院依據憲法第104條規定設「審計長」,但是沒有設「審計部(機關)」的直接規定,而且憲法第105條規定的是審計長於行政院提出決算報告後三個月內提出審核報告於立法院。在台灣的憲政實務上決算審議是以審計機關通過財務不法審核為決算通過前提要件,但是其保留審計機關內部行政裁量權限,是監察院「得」依據審計機關查核行政機關財務不法責任,在法律上以行政機關行政裁量權,作為財務不法的審計依據,但是審計機關管的是內部控制上的財物不法,不是公務人員的操守問題,沒有機關政風人員會同的查察下,監察院也無法直接在機關內部控制制度下,以監察委員的權限超越行政機關內部分工權限,做出超越行政機關內部分工的行政裁量權限認定財務不法,這是監察委員在憲政制度上與法律制度上非常有爭議的一件事。

在財務不法的監察是屬於會計報告與是否忠於政府在合法性與否的問題,期待監察委員舉發不法的權力顯然是超乎期待的,至少在現有政府組織與權力分工的架構下,不合法的財務責任不代表一定是違法,所以才會產生糾正與彈劾的區別,但是期待在貪瀆的發掘上產生權力與責任,那麼在現有政府組織架構下是無法達成與過度期待的,也就是說我們無法期待監察委員是肅清貪瀆的成員之一,而審計功能的財務不法責任,實際上是可以交由立法院實施的。憲法的審計長當然也可以只是一個架構上的問題,因為行政院的決算審計權有必要交由監察院嗎?對於預算執行沒有法律實質內容監督權限的監察院(審計部),其決算審計權能有多大作用來考核及發揮預算執行及監督財務不法內容?決算審計都是事後的監督功能,監察院主要任務只能依據審計報告事後監督,那審計部存在對於政府期待行政機關自律有甚麼好處?所以基本上個人認為監察院監察委員的功能應該減縮,不要把不應該管或根本管不到的納入組織權限,以免造成政治權力的過度干預或控制行政權,甚至使得官員因為此一理由而喪失政府官員中立及自律的功能。而監察委員是否在立法院通過下一任期的審查,那是政府對於憲政組織是否重新安排就位問題,如果沒有憲政功能上的期待,那我們只能期待立法院發揮憲政功能了。

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