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【新聞疑義680】「濕地法」加入「濕地信託」?

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞】

日前內政部長李鴻源,宣示濕地法要列為本屆國會的優先法案,還說,濕地並非不能開發而是要依準則辦事,要建立完整的補償機制。對此,民進黨立委田秋堇表示認同,希望未來可以加入「濕地信託」的討論;而台聯黨團幹事長林世嘉則認為,就算濕地法有限制開發的標準,但質疑開發條件還是跟經濟利益有關。李鴻源說,濕地如果要開發,必須依法行政,也要有開發的「補償機制」。對此,台聯黨團幹事長林世嘉質疑,就算有消極的開發條件恐怕也跟經濟利益有關。不過,民進黨立委田秋堇說,營建署擬定草案的過程很慎重,內容應該不會太離譜。『營建署在草擬這濕地法還蠻慎重的,有委託法律界、環保界的人參與,所以這濕地法的版本出來應該不會太離譜,如果這樣跟我們立法院版本兩相對照,要修法落差不會太大,修法過程就不會很痛苦』除了濕地的「補償機制」外,田秋堇也希望「濕地信託」可以加入修法討論。『那濕地信託是天然的濕地,我們用人民的力量買下,讓它不被破壞不被開發』不過,田秋堇也說,有部份濕地是私人土地,她擔心有立委受地主請託反對修法,她呼籲有不同意見的立委,一定要在委員會當中加入討論,不要刻意攔阻法案(中廣新聞網101年2月15日報導:李鴻源力推濕地法 綠盼「濕地信託」加入討論)。


【疑義】

按第三代人權中的環境權,從1972年6月5日於斯德哥爾摩通過之聯合國人類環境宣言原則:「1、人類有權在一種能夠過着尊嚴和福利的生活的環境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利(編按:社經文第12條相當生活水準、經濟權),並且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任(編按:環境權中的後世代權)。在這方面,促進或維護種族隔離、種族分離與歧視、殖民主義和其它形式的壓迫及外國統治的政策,應該受到譴責和必須消除。2、為了這一代和將來的世世代代的利益,地球上的自然資源(編按:環境權中的後世代權)。其中包括空氣、水、土地、植物和動物,特別是自然生態類中具有代表性的標本,必須通過周密計劃或適當管理加以保護。…14、合理的計劃是協調發展的需要和保護與改善環境的需要相一致的(編按:合理計劃調和環境權與經濟權;以平等原則.比例原則等調和之)。15、人的定居和城市化工作必須加以規劃,以避免對環境的不良影響,並為大家取得社會、經濟和環境三方面的最大利益。在這方面,必須停止為殖民主義和種族主義統治而制訂的項目。(編按:合理計劃=安定進化+社會、經濟和環境最大利益+避免環境不良影響)16、在人口增長率或人口過分集中可能對環境或發展產生不良影響的地區,或在人口密度過低可能妨礙人類環境改善和阻礙發展的地區,都應採取不損害基本人權和有關政府認為適當的人口政策(編按:符合人權的人口政策)。…19、為了更廣泛地擴大個人、企業和基層社會在保護和改善人類各種環境方面提出開明輿論和採取負責行為的基礎,必須以年輕一代和成人進行環境問題的教育,同時應該考慮到對不能享受正當權益的人進行這方面的教育(編按:環境教育;環境教育法;社經文第12條身心健康權)。…22、各國應進行合作,以進一步發展有關他們管轄或控制內的活動對他們管轄以外的環境造成的污染和其它環境損害的受害者承擔責任賠償問題的國際法(編按:賠償之國際法則)。…」中,揭示著「環境權中的後世代權」、「合理計劃調和環境權與經濟權」以及「合理計劃=安定進化+社會、經濟和環境最大利益+避免環境不良影響」、「符合人權的人口政策」、「環境教育」以及「賠償之國際法則」等內涵。

又從亞洲人權憲章2.9:「經濟發展必需能夠永續。我們必需保護環境,免於營利企業的貪婪和劫掠,以確保提高國民生產毛額的同時,不致降低生活品質。科技應該解放,而非奴役人類。自然資源的運用,不能違背我們對後代的義務。我們只是自然資源的暫時管理人,這點我們應當永誌不忘。我們也不應忽視資源乃屬於人類全體,因而負責、公正和平等的運用資源,是我們共同的責任。」、非洲人權和民族權利憲章第24條:「一切民族均有享有一有利於其展的普遍良好的環境。」、歐洲聯盟基本權利憲章第37條:「高標準之環境保護及環境品質改善,必須納入歐洲聯盟之政策並符合永續發展原則。」、我國憲法增修條文第10條第2項:「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。」、環境基本法第3條:「基於國家長期利益,經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先。」、第23條:「政府應訂定計畫,逐步達成非核家園目標…」來看,現今我們只是自然資源的暫時管理人,應該留一個乾淨的地球給後代,經濟及科學技術發展固屬重要,但應與環境及生態保護兼籌並顧,以合理計劃調和環境權與經濟權,如經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先,政府也應訂定計畫,逐步達成非核家園目標。

而所謂「濕地信託」,原則上,係依據信託法第69條以下(http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=I0020024)以及環境保護公益信託許可及監督辦法(http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=O0100005)等相關規定,提出環境保護公益信託的申請,經行政院環境保護署許可後,由受託人負責管理,並由行政院環境保護署負責監督;其目的乃為保護環境,並使「該濕地」不因「開發」而消失,留一個乾淨的「濕地」給後代,並作為「環境教育」之場所(全民來認股 守護白海豚 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心http://et.e-info.org.tw/node/119參照)。

換言之,「濕地信託」雖非「完全符合」合理計劃中「安定進化+社會、經濟和環境最大利益+避免環境不良影響」之要求,但受託人管理妥當的話,對於環境不良之影響,確實較「實際開發」為少,而且「濕地信託」實為「環境權中的後世代權」之實現,以及「環境教育」之落實,是「濕地信託」尚稱「實現環境權」一個不錯之方法。而且「濕地」與「其他環境」尚有差異,是非不得在「環境保護公益信託許可及監督辦法」之外,於「濕地法」此專法中,特別將「濕地信託」列入討論。

惟「濕地信託」尚涉及「私人濕地」之取得;而「財產權保障」,從釋字400號解釋:「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定,旨在『確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴』(『』為編者所加,即所謂存續保障)。如因公用或其他公益目的之必要,國家機關雖得依法徵收人民之財產,但『應給予相當之補償』,方符憲法保障財產權之意旨(『』為編者所加,即所謂價值保障)。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者,其所有權人對土地既已無從自由使用收益,形成因公益而特別犧牲其財產上之利益,國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償,各級政府如因經費困難,不能對上述道路全面徵收補償,有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。…」之解釋文觀之,係以「存續保障」為優先,「價值保障」為輔(註一)。就此,於「濕地法」特別將「濕地信託」列入討論時,則須一併酌量之。


【註解】
註一:最高行政法院99年度判字第1146號判決:「本院查:按「土地徵收,依本條例之規定,本條例未規定者,適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關:在中央為內政部;在直轄市為直轄市政府;在縣為縣市政府」、「申請徵收土地或土地改良物,應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書,並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖,送由核准徵收機關核准,並副知該管直轄市或縣(市)主管機關。」、「徵收土地或土地改良物,由中央主管機關核准之」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費,由需用土地人負擔,並繳交該直轄市或縣(市)主管機關轉發之」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第13條、第14條、第19條分別定有明文。準此,本件有關系爭土地之徵收核准機關為內政部,而補償機關為被上訴人屏東縣政府,而被上訴人東港鎮公所僅屬「需用土地人」之法律地位而已。次查土地徵收係國家因公共事業之需要,對人民受憲法保障之財產權,經由法定程序予以剝奪之謂。是土地徵收之法律關係,除法律另有規定(如:土地徵收條例第8條、第57條第2項)外,僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收,與國家與私有土地所有權人間之徵收關係等二面關係,需用土地人與所有權人間原則上不具有徵收法律關係。次查提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟,以人民與中央或地方機關間,因公法上原因發生財產上之給付,或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付,為其實體審判要件,其所稱公法上原因,係指人民依公法法規之規定,對國家享有公法上請求權而言。經查:憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害。是財產權之保障係重在存續保障,此種存續保障祗有在因公用或其他公益目的之必要,基於公益優先原則,由國家依法徵收而給予相當補償時,始由價值保障所取代。因此,財產權保障是以「存續保障」為主、「價值保障」為輔,而存續保障是強調財產權之抵禦性功能。從而,除法律明文規定之情形外,認人民對國家具有公用徵收之公法上請求權時,似與存續保障之精神不符。又,土地徵收係指國家因公益需要,為興辦公共事業,對人民受憲法保障之財產權,經由法定程序予以剝奪之謂。因而,土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要,國家始得依法律所定程序為之,準此,徵收係對財產權具目的性侵害,並非國家純粹取得財產權之工具,更非調整私益衝突之手段,而是為實現公益需要之最後不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段,因而公用徵收須符比例原則,有無實施公用徵收之必要,依我國現行法制,需由需用土地人於踐行法定程序(諸如:舉辦公聽會、徵收前之協議,有無以徵收以外之法律手段,取得所用土地之可能性,申請目的事業主管機關之許可等等)公平衡量公益與私益之重要性,斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書,報請主管機關核准之。職此之故,是否實施公用徵收,相關機關具有行政裁量權,一般人民並不具有請求國家實施公用徵收,而用以侵害自己所受保障財產權之權利。從而原判決以本件上訴人並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權,另土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准,充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已,殊難謂一經人民申請,地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務為由,而駁回上訴人之訴,依法自無違誤。上訴人主張依司法院釋字第469號、第486號解釋意旨,所採保護規範理論而認上訴人應得享有請求需地機關擬具徵收計畫報經主管機關為徵收之權利,原判決依土地徵收條例第13條規定,否准上訴人之請求,係增加法律所無之限制,有違平等原則及比例原則云云,即無足採憑。至原判決固論述系爭土地現已由被上訴人東港鎮○○○○道路,上訴人已無從自由使用收益,且又無法領取徵收補償費,其損害不能謂不大,乃係督促被上訴人等儘速籌措財源協議價購或辦理徵收事宜,惟此僅屬原判決之旁論,核與認定上訴人並無公法上請求國家對其土地為徵收之權利無涉,自無上訴意旨主張原判決對此論述有矛盾之情事。上訴論旨,仍執前詞,指摘原判決違背法令,求予廢棄,為無理由,應予駁回。」參照。另有關本判決之簡析,請參台灣法學雜誌第177期,第124至125頁。

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