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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 憲法行政 > 行政法專欄

行政法專題:公務機密、國家機密與政府資訊公開(上)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


壹、政府資訊定義以及其法律適用關係

  蓋依政府資訊公開法第三條之規定,政府資訊係指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。

  就此而言,只要是政府機關(係指中央、地方各級機關及其設立之實驗、試驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構),甚至包括行政法人或受託行政公權力之團體或個人在內,均適用政府資訊公開法之規定(僅公營事業或政府機關依民法所設之私法上的財團法人不適用之)。

  但在相關法律之適用上,政府資訊公開法為政府資訊公開之原則性規範,而國家機密保護法則具有優先適用之特性,亦可謂國家機密保護法實屬政府資訊公開制度的一個特別重要環節。依特別法優於普通法之法則,自應優先適用。此外,檔案法乃係就政府機關所有檔案之管理所作之原則性規定,其範圍之對象自包括機密檔案在內,故政府資訊、公務機密包括國家機密資料在內於歸檔前之管理,除國家機密之資訊悉依國家機密保護法之規定辦理外,迨該等資料歸檔後,仍須適用檔案法之規定,也就是說檔案法係為配合國家機密保護法之後續性規定,統一管理政府資訊、公務機密包括國家機密資料在內的普通法律。

貳、政府資訊的公開規定與保密義務

  有意義的是,前述政府資訊依法係以公開為原則,限制公開為例外。其中,所謂的公開為原則,包括主動公開與被動公開(經申請而公開),先以主動公開的規定來說,政府資訊公開法第七條規定:

  「下列政府資訊,除依第18條規定限制公開或不予提供者外,應主動公開:

  一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。

  二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準。

  三、政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。

  四、行政指導有關文書。

  五、施政計畫、業務統計及研究報告(按該研究報告,係專指由政府機關編列預算委託專家、學者進行之報告或派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之報告而言)。

  六、預算及決算書。

  七、請願之處理結果及訴願之決定。

  八、書面之公共工程及採購契約。

  九、支付或接受之補助。

  十、合議制機關之會議紀錄(指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關,其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單)。」

  至於,政府資訊主動公開的方式,除法律另有規定外,應斟酌公開技術之可行性,選擇其適當之下列方式行之,包括:必須刊載於政府機關公報或其他出版品;此外,得利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢;或得提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影;或得以舉行記者會、說明會等方式為之;或另以其他足以使公眾得知之方式為之。

  次就申請政府機關提供資訊之本國人民或基於平等互惠國之外國人民而言,申請提供政府資訊者,應填具申請書(亦得經電子簽章憑證機構認證後以電子傳遞方式為之)。但須注意的是,申請提供政府資訊之案件,其審查方式採先程序後實體之方式,先行審查申請方式或要件是否具備;申請之方式或要件不備,其能補正者,政府機關應通知申請人於七日內補正。如不能補正或屆期不補正者,得逕行駁回之。另外,政府機關應於受理申請提供政府資訊之日起十五日內,為准駁之決定;必要時,得予延長,延長之期間不得逾十五日。

  而就政府機關做法來說,其核准提供政府資訊之申請案件時,除人民得當場繳費取件外,應以書面通知申請人提供之方式、時間、費用及繳納方法。若全部或部分駁回提供政府資訊之申請時,則應以書面記明理由通知申請人(當然,以上的方式,所謂書面通知亦得經電子簽章認證而以電子傳遞方式為之)。

  又對應於政府資訊的公開(包括主動公開、被動公開),其亦以限制公開為例外,如政府資訊公開法第十八條(或行政程序法第四十六條)所列舉政府資訊之限制公開或提供者,依其性質就可分為以下四類:

  (一)國家安全之資訊或依法應保密事項:指經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。

  (二)執法資訊(如偵查不公開、取締不公開等):公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。另政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務,而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料,其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。

  (三)特定公務資訊:政府機關作成意思決定前,內部單位之擬稿或其他準備作業;但對公益有必要者,得公開或提供之。另有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料,其公開或提供將影響其公正效率之執行者。又為保存文化資產必須特別管理,而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。或公營事業機構經營之有關資料,其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者;但對公益有必要者,得公開或提供之。

  (四)隱私權之資訊:公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者;但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者,不在此限。此外,個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊,其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者;但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者,不在此限。

參、公務員對政府資訊之保密義務的學說見解

  誠如前述,國家安全之資訊或依法應保密事項,係指經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者,該管公務員即應予以保密,而負有保密之義務為公務員服務法所明定。其中,國家機密或是更廣義的公務機密,都是基於國家利益之緣故,而受行政法律、刑事法律之保護。然整體而言,行政主體及其所屬人員處理法定事務所產生、取得或知悉之公務資訊,均可稱為「機密」,在概念上甚為抽象複雜,且應如何認定一直存有爭議,目前學說見解可謂有四:

  (一)形式秘密說,亦稱為指定秘密說:凡行政官署「指定」為機密(例如絕對機密、極機密、機密、密等)之政府資訊均屬之。

  (二)實質秘密說,也稱為自然秘密說:認為所謂應保守之公務機密必須以實質上有保護之必要者為限,而非以被指定為機密者即足該當。亦即該受保護之國家機密必須涉及國家安全、個人隱私,而有加以保護之價值者為限。

  (三)形式或實質秘密的總括說:此說則總括形式秘密說與實質秘密說之內涵,認為應保護之國家機密,除形式上已被指定為機密之政府資訊外,尚及於雖未被指定為機密但實質上具備被保護之價值者,亦屬機密之範疇。

  (四)形式且實質秘密說,或稱為「複合說」:此說認為構成應保護之機密,除形式上已經被指定為機密者外,尚須實質上亦具備被保護之價值者始足該當。這是目前的通說並為法院判決實務所承認,以國家機密之認定與保護而言,即連釋字第六二七號解釋就是採是類見解。

  實際上,法務部93年7月15日法政字第0930026347號函之說明,亦採前述的形式且實質秘密說,該函釋指出:國家機密保護法對有關國家機密之認定,兼採「實質」與「形式」要件,即對於政府機關持有或保管之資訊,除實質上須其洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害以外,形式上並須經依本法授權人員於法定時間內為一定程序之核定,始足當之。

肆、公務機密與國家機密的關聯

  總而言之,公務機密(包括國家機密在內)往往涉及國家安全及利益、或與政務有重要影響、或涉及個人隱私暨權益,因此世界各國均對公務機密嚴加保護,即使在訂有政府資訊公開法的民主先進國家,包括在台灣的中華民國,均逾法律條文中明文規定公務機密係列為限制公開的範疇。

  以在台灣的中華民國來說,其有關公務機密(包括國家機密在內)之維護,早期係以民國四十九年二月二十六日行政院所訂頒之國家機密保護辦法為依據。但民國九十二年十月一日國家機密保護法及國家機密保護法施行細則公布施行後,原國家機密保護辦法即已廢止。另外,行政院為因應公務機密法制之異動,特於民國九十三年一月八日以院臺秘字第0九三00八00五二號令,修正事務管理規則及事務管理手冊有關公務機密維護之部分條文,諸如:事務管理規則第八條規定:「機密文書區分為『國家機密文書』及『一般公務機密文書』。有關國家機密事項,依國家機密保護法及其相關規定辦理;有關一般公務機密事項,依相關法規及保密規定辦理。」基此,公務機密概可以區分為「國家機密」與「一般公務機密」兩類。

  詳言之,有關公務機密之維護,早期係以行政院於民國四十九年二月二十六日頒行之國家機密保護辦法為依據,該辦法第二條規定「本辦法所稱國家機密,指應保守秘密之文書、圖畫、消息或物品」,第七條規定「國家機密,定為『絕對機密』、『極機密』、『機密』、『密』」等四級」,即泛指「機密文書」之範疇;又國家機密保護法(以下亦簡稱本法)及國家機密保護法施行細則於民國九十二年十月一日經公發布施行後,原國家機密保護辦法即於同日廢止。本法第二條規定「國家機密」係指「為確保國家安全或利益而有保密之必要,對政府機關持有或保管之資訊,經依本法核定機密等級者」,至於第四條則規定「國家機密等級區分如下:一、絕對機密。二、極機密。三、機密」,惟昔日另根據行政院秘書處所訂「事務管理手冊」文書處理部分第四十九點之規定:「機密文書區分機密等級如下:(一)絕對機密、(二)、極機密、(三)機密、(四)其他依法應保密事項,得比照前三款機密等級,適當區分之。」(行政院民國九十年二月十三日臺90秘字第008871號函修正內容可資參照)。

  是以,原來的一般公務機密亦區分為「絕對機密」、「極機密」、「機密」三等級,其區分方式易與國家機密混淆。為有效解決上述之問題,行政院特於民國九十三年一月八日以院臺秘字第0930080052號函修正「事務管理手冊」文書處理部分第四十八至第五十點,重新規定「一般公務機密文書列為『密』之等級」、「本機關持有或保管之資訊,除國家機密外,依法令或契約有保密義務者」,自此之後,公務機密文書(含國家機密文書在內)始明確區分為「國家機密文書」及「一般公務機密文書」,而公務機密等級亦始有「國家機密等級區分如下:一、絕對機密。二、極機密。三、機密。」及「一般公務機密文書列為『密』等級」之明確區分(以上亦可參照法務部93年7月15日法政字第0930026347號函之說明)。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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