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大陸土地制度簡介(六之二):承包期內土地承包經營權調整之淺見

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


依物權法草案136條及農村土地承包法第27條之規定,承包期內,發包方除「因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的,必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,並報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準,可調整承包地」外,發包方不得任意調整承包地,以確保土地承包經營權之穩定性,俾發展農村經濟。其立意甚佳,對於土地承包經營權之流轉及土地承包經營權人之權益保障,亦有正面的效果。

惟農村土地承包法第28條,卻規定:「下列土地應當用於調整承包土地或者承包給新增人口:(一)集體經濟組織依法預留的機動地;(二)通過依法開墾等方式增加的;(三)承包方依法、自願交回的。」,給予發包方承包期內調整承包地之依據,致調整糾紛仍頻生(註一)。對於此問題,同法第63條雖規定:「本法實施前已經預留機動地的,機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的,不得再增加機動地。本法實施前未留機動地的,本法實施後不得再留機動地。」,以杜絕機動地留設所生部分問題,但對於「依法開墾所增加的農村土地,及承包方依法自願交回的農村土地」之調整,並無設相關規定,致生下列問題,極須釐清。

一、其調整時機為何?只要有前開土地就須調整嗎?還是以每年年初為調整日,進行調整?    

二、其調整程序為何?是否類推適用同法第19條「(一)本集體經濟組織成員的村民會議選舉產生承包工作小組;(二)承包工作小組依照法律、法規的規定擬訂並公布承包方案;(三)依法召開本集體經濟組織成員的村民會議,討論通過承包方案;(四)公開組織實施承包方案;(五)簽訂承包合同。」之程序,還是依同法第27條之規定「經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,並報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準」,即可調整承包地?

三、調整時,是否應當遵循同法第18條「(一)按照規定統一組織承包時,本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利,也可以自願放棄承包土地的權利;(二)民主協商,公平合理;(三)承包方案應當按照本法第12條的規定,依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意;(四)承包程序合法。」之原則?

關於此等問題,本文以為,「依法開墾所增加的農村土地,及承包方依法自願交回的農村土地」之調整,其目的乃係針對新增加之人口(註二),且此調整亦無變動原承包方與發包方間權義及空間關係位置之權利(註三),其性質等同新增加人口對發包方之第1次承包,自應以農村土地承包法第18條及第19條之規定辦理。至於調整時機為何?本文認為,為使農戶或新增人口有所預期,能順利安排自己的生活,仍應定期於每年年初加以調整,且發包方應於每年年初調整前1個月,調查可供調整之農村土地及新增人口等相關資料,以利依法選舉產生之承包工作小組,能及時規劃出正確且貼近民意之承包方案,順利完成調整,減少因調整所帶來的糾紛。


【註釋】
註一:相關情形,請參李準安著,淺談農村承包土地調整糾紛的受理與處理。
註二:所謂新增人口,本文認為應係指因出生、遷入、婚嫁等原因而設籍有案者,至於未設籍者,為公平計,以不納入為宜;縱然經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意者,亦須慎重考量。
註三:原承包方與發包方間權義及空間關係位置,依物權法草案第130條:「土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時取得。縣級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證或者草原使用權證,並登記造冊,確認土地承包經營權。」及農村土地承包法第22條「承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權。」、第23條「縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書,並登記造冊,確認土地承包經營權。頒發土地承包經營權證或者林權證等證書,除按規定收取證書工本費外,不得收取其他費用。」之規定,均於書面合同成立之日生效,非發包方得以重新或任意調整。

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作者簡介
楊春吉(故鄉)
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