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既從嚴審查,也要從嚴定義「兩岸政治協議」

文 / 戴世瑛律師
【台灣法律網】


針對條件不成熟,尚無迫切立法必要的「兩岸政治協議」,行政院通過《兩岸人民關係條例》(簡稱《條例》)第5條之3修正草案,明定兩岸間簽署政治協議需經國會雙審議和人民公投,程序較「修憲」為嚴。

姑不論此舉動機,純粹依法論法,該草案不無以下可議處:

一、按《條例》第4條之2第3項規定所謂兩岸協議「係指臺灣地區與大陸地區間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書」,固包含「政治協議」在內。惟依《條例》第1條,開宗明義規定立法目的係「規範臺灣地區與大陸地區人民之往來,並處理衍生之法律事件」。兩岸政治協議內容如干係重大,如過去被提及的「結束敵對狀態」、「建構和平發展架構」、「建立軍事互信機制」等,或有改變兩岸現狀之虞。則其協商簽署,理應由代表雙方之最高公權力機關或公職人員交涉處理,並非單純人民往來關係,是否適合規定在《條例》中,個人頗為存疑。況依草案設計,通過協議門檻高於「修憲」,代表主事者認為,協議重要性高於「修憲」。果此,則何不妨直接啟動「修憲」,以慎重其事,並避開可能「違憲」爭議?退步言,最少也應在《條例》之外,另訂特別條例獨立規範,或將草案納入立法延宕已久的兩岸協議監督條例,始符法制;

二、兩岸政治協議攸關外交、國防大計,遠非以往事務性協商可比。從合法、專業與效率角度言,實不應委由民間團體性質的兩岸兩會,或其他機構,代為協商簽署。倘回歸政府直接交涉,不免觸及締約主體資格問題。在兩岸政治關係定位未決下,以何名義,誰來代表,誰來簽約,以確保地位對等?依當前氛圍,必將成為社會爭議焦點。惟草案內容,對於上述核心爭點,全然付之闕如。顯欠缺可操作性;

三、照大法官釋字第329號解釋理由書,兩岸協議既非憲法所稱「條約」,則針對該協議,制定不同於憲法規定締結條約的標準,以嚴格監督審查,與憲法似無牴觸。但上述《條例》第4條之2第3項,對於何謂涉及「政治議題」,原無清楚規範。草案條文第8項僅以負面表述方式,列出排除兩岸政治協議項目。其所謂「主權國家地位與自由民主憲政秩序之毀棄或變更」,又係不確定法律概念。從而,究竟兩岸政治協議內涵與範圍為何,始終未明,恐淪為「各自解讀」。以草案對協議程序的「從嚴審查」,加上主管機關,如日前陸委會陳明通主委對協議題目的「從寬定義」,若真上路實施,未來任何協議,無論是否涉及「政治議題」,都可能遭到「事前封殺」或「事後卡關」,有礙兩岸合作交流。

綜上,撇開修法的時機與實益不談,主政者既要嚴審兩岸政治協議,按理更要嚴肅修法,尤應明確界定該協議內涵範圍,以避免導致爭議。故建議,草案可增設「關於協議項目是否涉及政治議題,發生疑義時,得聲請司法院大法官會議解釋之」(原文載於2019/4/4聯合報「民意論壇」,標題經該報改為「從嚴定義”兩岸政治協議”」)。

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作者簡介
戴世瑛律師
臺灣執業律師、政治大學法學碩士、北京中國人民大學法學博士、大陸國家司法考試及格

經歷:台中律師公會大陸法令研究委員會主任委員、律師公會全國聯合會大陸法令研究委員會委員、2005年6、7月廈門大學講授「臺灣法制概論」。2006年9、10月天津南開大學講授「臺灣法制概論」、2010年10月13-27日北京師範大學講授「區際刑法--臺灣刑事法問題」、亞洲大學「大陸法制概論」兼任講師、雲林科技大學科技法律研究所「中國大陸法律」兼任助理教授級專技人員。

E-mail:tai0910@seed.net.tw

 

 

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