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國家通訊傳播委員會釋憲聲請書(上)

文 / 站務23
【台灣法律網】


國家通訊傳播委員會釋憲聲請書(上)  
 
解釋憲法聲請書

為行政院逕予撤銷本會基於獨立通訊傳播監理行政機關核心領域職權所為具體個案決定處分[1],事涉  大院釋字第613號解釋一方面肯認憲法第53條之行政一體,一方面復肯認本會係為貫徹憲法第11條保障通訊傳播自由意旨下所建制之獨立通訊傳播監理行政機關,二者之關係事涉本會行使通訊傳播相關職權,適用  大院釋字第613號解釋,發生諸多疑義,特聲請  大院補充釋字第613號解釋。另行政院上開撤銷處分所憑依據之一,為行政院自認係依  大院釋字第613號解釋意旨,而於民國95年10月31日修正下達之「獨立機關與行政院關係運作說明」(以下簡稱運作說明),因該運作說明,除違反法律保留原則外,其涉及限制本會權限之相關內容「牴觸  大院釋字第613號解釋意旨」、「侵害憲法第1條現代民主國家憲政秩序(制度)」、「侵害憲法第11條言論自由所內含之通訊傳播自由之制度性保障功能」及「違反中央行政機關組織基準法(以下簡稱組織基準法)第3條第2款規定」,依憲法第172條規定,該運作說明及其相關內容構成命令違法、違憲之無效疑義。特聲請  大院宣告運作說明無效或至少涉及限制本會權限之相關內容無效。

壹、   聲請解釋憲法之目的

一、大院於民國95年7月21日作成之釋字第613號解釋,業已精確闡明本會設置之憲法意旨及憲法依據:「憲法第11條所保障之言論自由,其內容包括通訊傳播自由……,憲法所保障之通訊傳播自由之意義,即非僅止於消極防止國家公權力之侵害,尚進一步積極課予立法者立法義務,經由各種組織、程序與實體規範之設計,以防止資訊壟斷,確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布,形成公共討論之自由領域。是立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關,使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出,得以擁有更多依專業自主決定之空間,因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預,以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成,自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。」其中所謂「積極課予立法者立法義務,經由各種組織……之設計」,即係以設置管制媒體之獨立通訊傳播監理行政機關為對言論自由所內涵之通訊傳播自由之制度性保障。

二、聲請補充釋字第613號解釋部分:大院釋字第613號解釋闡明:「承認獨立機關存在之目的,在於法律規定範圍內,排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督,使獨立機關有更多不受政治干擾,依專業自主決定之空間。」詎料行政院竟分別於民國96年2月16日及同年7月5日以院臺經字第0960082085號及第0960088193號函,逕予撤銷本會基於獨立通訊傳播行政機關核心領域職權於民國95年12月8日通傳營字第09505142020號及民國96年6月26日通傳營字第09605099690號函對中國廣播股份有限公司(以下簡稱中廣公司)所為之處分,其以所謂涉及「政策之個案決定」對本會應有監督權限,爰予撤銷本會處分之行政作為,此已對本會獨立行使核心領域職權為個案監督,且其所謂通訊傳播政策之個案決定權限,究屬本會?抑或行政院?行政院甚至於相關函文中一再主張不服本會所為之行政處分,應由行政院受理訴願管轄。凡此均涉  大院上開釋字第613號解釋在承認建制本會為獨立機關之目的意旨及憲法第53條規定下,行政院是否有上開權限之疑義,爰有聲請  大院補充釋字第613號解釋[2]之必要。

三、聲請宣告運作說明及其涉及限制本會權限之相關內容均屬無效部分:前開行政院撤銷本會處分所憑依據之一運作說明,其性質僅為行政院自行訂定下達之行政規則,行政院以位階屬性僅為行政程序法第159條行政規則之運作說明,規範其與獨立機關(本會設置有中華民國憲法增修條文第3條第3項及第4項、組織基準法第3條第2款及本會組織法為其依據)間之權限事宜,且其內容多處與  大院釋字第613號解釋所示,基於憲法保障言論自由目的始有設置獨立通訊傳播監理行政機關之必要,進而排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督等憲法意旨,明顯牴觸,尤其是運作說明前言及六所述,「…依據釋字第613號解釋…獨立機關僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言,不包括政策決定領域」及「不服NCC作成之行政處分,其訴願應向行政院提起。」據此,則本會所有基於核心領域職權所為具體個案決定之行政處分,全部均受行政院指揮與監督。此舉將使由媒體監督政府,獨立通訊傳播監理行政機關監理媒體所建構而成之憲政秩序(制度),被破壞殆盡,進而使原應監督政府之媒體,反而由政府實質控制之不當結果產生,而與我國建構獨立通訊傳播監理行政機關之初衷不合。是以,本會基於核心領域職權所為具體個案決定之行政處分,是否得再由行政院受理訴願管轄,不無疑義。另前開運作說明相關內容是否與憲法第1條現代民主國家之憲政秩序有違?是否與依憲法增修條文第3條第3項及第4項制定,而於民國93年6月23日公布之組織基準法第3條第2款所定獨立機關之規定相違,而有違憲法第11條保障言論自由目的始有設置獨立通訊傳播監理行政機關必要之制度性保障及憲法第172條:「命令與憲法或法律牴觸者無效。」均不無疑義[3],並請  大院宣告運作說明涉及限制本會權限之相關內容均屬違法違憲而無效。

四、為釐清上述諸多疑義,本會爰參照  大院大法官第29次會議臨時動議第1案、第118次會議、第607次會議及第948次會議決議[4],就涉及通訊傳播政策之個案決定權限究屬本會或行政院?另行政院可否逕依行政程序法第117條撤銷本會所為個案決定?事涉行政院是否對本會職權行使所為個案決定,具有事前及事後之指揮與監督權限?又不服本會未經聽證程序所為之行政處分,行政院對此是否有訴願管轄權限?凡此,  大院釋字第613號解釋均未釋明,爰特聲請補充釋字第613號解釋;另依司法院大法官審理案件法(以下簡稱審理案件法)第5條第1項第1款:「中央機關…行使職權適用憲法發生疑義…或適用…命令發生牴觸憲法疑義」規定,聲請  大院宣告運作說明及其涉及限制本會權限之相關內容無效。

貳、   疑義性質與經過及涉及之憲法條文

一、   本聲請案之提出,緣於行政院於民國96年2月16日以院臺經字第0960082085號函副知本會,其主旨為依行政程序法第117條規定,撤銷本會民國95年12月8日對中廣公司所發通傳營字第09505142020號函中有關廢止行政院新聞局所為行政處分附款之處分,主要理由為:「無線調頻廣播頻譜為國家資源,而本院新聞局就換發中國廣播股份有限公司廣播執照處分所為保留廢止權之附款,涉及本院強制收回依『遏止匪播』任務所獲指配調頻廣播頻率之既定政策,且依『獨立機關與行政院關係運作說明』相關規定,本院對於國家通訊傳播委員會所為涉及本院施政政策之個案決定,自得加以監督。因此,在未報請本院核定變更前,通傳會不得擅自變更該政策。」

二、   行政院復於民國96年7月5日以院臺經字第0960088193號函副知本會,其主旨為依行政程序法第117條規定撤銷本會民國96年6月26日通傳營字第09605099690號函許可中廣公司股權轉讓及負責人變更之處分,主要理由為:「中廣公司股權之轉讓,並未符合廣播電視法第5條、第5條之1等有關政黨應退出廣播電視事業及廣播事業股權應予分散,避免集中壟斷之規定……通傳會同意由中廣公司出具承諾書,承諾遵守符合相關法律規定,以取代該會依法應主動調查之義務,顯與行政程序法第4條所定行政機關應依法行政之立法意旨未合……通傳會就中廣公司轉讓股權及變更負責人作成之行政處分,同時涉及本院強制收回依遏制匪播任務所指配調頻廣播頻率之既定政策,依『獨立機關與行政院關係運作說明』相關規定,本院對本案得加以監督,而通傳會作成之行政處分,屬違法行政處分,本院自得依行政程序法第117條規定,本於上級機關監督立場,撤銷該處分。」

三、   本會自民國95年2月22日成立以來,行政院即屢次侵害本會本於獨立通訊傳播監理行政機關核心領域職權所為具體個案決定之權限,除前開一、二撤銷本會針對中廣公司所為「廢止附款處分」及「許可股權轉讓及負責人變更處分」之案例,係對本會職權為個案事後監督外,行政院甚至於民國96年4月11日以院臺經字第0960084355號函知本會:「…(二)…貴會自行設置訴願審議委員會審理不服貴會行政處分之訴願,顯與訴願法規定不服,應立即停止運作,限期於1個月內將相關案卷移轉行政院訴願審議委員會,並修正訂定相關法規。(三)應在2個月內將中國廣播公司寶島網及音樂網的頻率收回,不應拖延…(四)立即配合執行『改善治安工作執行成效檢討會議』及『本院強化治安會報』裁示事項,包括建置電信人頭戶資料庫及防範詐騙電話等…(九)媒體監理事件:1.TVBS電視臺涉及製作播出恐嚇錄影帶事件…貴會對於此事件之處分,未符合社會期待與比例原則,應配合事證,詳細調查處理。2.TVBS電視臺報導瀝青鴨事件…貴會以無人檢舉為由,對此重大違規事件,放棄監理責任,形同行政怠惰,應即刻對該事件,主動調查處分。」等內容,並於各種傳播媒體上要求本會應針對參與「天下圍攻」群眾事件之部分廣播電臺予以重懲、應將仲介跨國婚姻電視節目予以關閉。凡此係屬對本會職權進行個案之事前、事中指揮之事例,均為行政院侵害本會作為獨立通訊傳播監理行政機關核心領域職權之明證,此亦與本會建置即在排除上級行政機關之指揮與監督之目的明顯牴觸。

四、   聲請補充釋字第613號解釋部分:按本會前開對中廣公司所為「廢止附款之處分」及「許可股權轉讓及負責人變更之處分」,係基於本會組織法第3條第2款:「本會掌理下列事項:…二、通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。」廣播電視法第12條具體規定有關廣播執照及第14條具體規定廣播電視事業股權轉讓、負責人變更相關事宜等職掌事項,並分別依行政程序法第123條、廣播電視法第13條及第14條之1所作成,其性質為對特定廣播事業所為之個案決定,要無疑義。依憲法增修條文第3條第3項及第4項授權所制定之組織基準法第3條第2款明定,所謂獨立機關「指依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外,不受其他機關指揮監督之合議制機關。」本會組織法第7條第1項規定:「本會依法獨立行使職權」,亦本於此。從而,本會依組織法及作用法所定職權行使範圍內所為具體個案決定,依  大院釋字第613號解釋:「…獨立機關存在目的,在法律規定範圍內,排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案之指揮與監督」、憲法保障通訊傳播自由之意旨及依憲法授權所定組織基準法等規定觀之,均應獨立且不受行政院之指揮與監督,惟行政院卻一再主張「對於國家通訊傳播委員會所為涉及本院施政政策之個案決定,自得加以監督」,此於  大院釋字第613號解釋一方面基於憲法第53條說明所謂行政一體,一方面復肯認本會建制係為貫徹憲法第11條通訊傳播自由之制度性保障功能,未讅  大院釋字第613號解釋文第1段所謂行政一體,是否係指行政院對本會所為具體個案之行政處分有逕予撤銷之權限?行政院是否擁有涉及通訊傳播政策之個案決定權限?行政院對於不服本會所為未經聽證程序之行政處分是否具有訴願管轄權限?凡此均與  大院釋字第613號解釋基於憲法第53條說明所謂行政一體及依憲法第11條規定肯認本會係為貫徹憲法第11條通訊傳播自由之制度性保障功能之建制目的有關,惟  大院釋字第613號解釋針對上述疑義並未釋明,爰有待  大院補充釋字第613號解釋。

五、   聲請宣告運作說明及其涉及限制本會權限之相關內容均屬無效部分:

(一)           依行政院民國95年10月31日院臺規字第0950091326號函修正下達之運作說明:「…獨立機關組織之運作必須遵循以下重要原則。1、…獨立機關…僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言,不包括政策決定領域…一、…就獨立機關內部文官任用部分,仍應依現有各部會之制度運作,即如同各部會一般,獨立機關對其一級主管人選提出建議,行政院則有決定權。二、…獨立機關…執行業務有涉及施政政策或產業輔導等事項時,須先與主管部會機關充分溝通、協調後,或由負責督導相關業務之行政院政務委員主持協商,再報請行政院核定…三、…獨立機關主管之法律案,包括組織法案與作用法案,其報院審查程序均與一般機關相同,並應經行政院會議議決後,函送立法院…法律案均涉及政策決定事項,故如法律將獨立機關定為該法主管機關時,僅表示獨立機關對此等法案有草擬之權限,該法案之報院審查程序均與一般行政機關相同,獨立機關並無自行提出法律案於立法院之權限…四、(一)…獨立機關…處務規程仍應經行政院核定後,再由獨立機關自行發布並函送立法院查照。(二)…獨立機關…編制表仍應報行政院核定…人事費之編列,亦仍依現行預算員額審查方式,與其他中央行政機關為相同之處理。(三)…獨立機關…預決算仍應納入中央政府總預算及總決算,由行政院提送立法院…(五)…行政院部會對於獨立機關所提施政計畫內容,如認為有涉及其政策性職掌時,自得要求與獨立機關會商及進行必要之調整。五、其他行政管理事項均與一般行政機關相同,例如(一)…凡涉及人事、會計、政風一條鞭制度者,仍應依相同法制規定處理,與其他中央行政機關並無不同…六、…不服NCC作成之行政處分,其訴願應向行政院提起…」等內容觀之,可知行政院對待作為獨立通訊傳播監理行政機關之本會態度,與對行政組織層級式下之一般行政機關完全相同,甚且不如。至少行政院逕予撤銷本會前開二次處分前,此種舉措在我國中央政府之行政實務運作上應屬空前,且在行政院對待獨立通訊傳播監理行政機關之此種態度下,試問我國是否仍有獨立通訊傳播監理行政機關存在空間?抑或仍有  大院釋字第613號解釋所肯認之獨立通訊傳播監理行政機關存在空間?答案不言而喻。

(二)況行政院據以撤銷本會前開二處分依據之一,竟為性質屬性僅為行政規則之運作說明前言第二段所載之「獨立機關…僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言,不包括政策決定領域…」此明顯牴觸本會組織法第3條第1款:「本會掌理下列事項:一、通訊傳播監理政策之訂定…」之規定;另前開運作說明針對本會有關處務規程核定權及預決算之提送權等規範,均係增加本會組織法第8條第2項第6款及第9款等所無之限制,明顯違反依憲法增修條文有關機關組織之「基準法保留」,所制定之組織基準法第3條第2款之法律保留規定;又前開運作說明規定,不服本會作成之行政處分,訴願應向行政院提起。依此,則行政院對本會所為具體個案之決定,即擁有事後適法性及適當性監督權限,此將明顯與  大院釋字第613號解釋所示,承認獨立機關存在目的,在法律規定範圍內,排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督之意旨相違。是以,行政院上開運作說明涉及本會權限之相關內容明顯與  大院作成之釋字第613號解釋意旨牴觸,且明顯違反本會組織法第3條第1款、第8條第2項第6款、第8款及第9款、組織基準法第3條第2款及組織基準法法律保留規定,其違法、違憲至為明顯,依憲法第172條規定命令違法、違憲者,應為無效,尚待  大院將其宣告無效。

參、   本聲請案無須行政院層轉

一、   非中央最高層級機關,且未經層轉逕行聲請釋憲者:

(一)審理案件法第9條規定:「聲請解釋機關有上級機關者,其聲請應經由上級機關層轉,上級機關對於不合規定者,不得為之轉請,其應依職權予以解決者,亦同。」早期省縣市政府或議會,須由行政院為其核轉,尚不得逕為聲請釋憲,經查  大院釋字第38號解釋,即為行政院核轉宜蘭縣議會之事例。然鑒於民意機關無上級機關之立場,大院嗣亦同意縣市議會得不須經由行政院核轉,逕為聲請釋憲,此觀諸  大院釋字第307號、第498號及第527號等[5]解釋可知。至於地方行政機關在體系上屬於行政部門,理論上非經層層轉報至最高行政機關行政院,由其轉請,否則應不予受理,類此經  大院不受理者,雖不乏其例[6],然  大院嗣於釋字第527號解釋明白釋示,關於自治事項、自治法規有無違憲,中央與地方發生爭議時,無審理案件法第9條之適用。並於釋字第550號及第553號解釋,鑒於倘不許直轄市政府逕為聲請釋憲,將使行政院與直轄市政府間之爭執,無法藉由大院解釋獲得解決。爰承認台北市政府,得逕為聲請釋憲,無須行政院核轉。是以,聲請釋憲須否由上級機關核轉,應視聲請案內容而定,並非一昧取決於組織系統上的關係[7]。

(二)審理案件法係民國82年2月3日修正公布全文。我國實質獨立之通訊傳播監理行政機關之建制,則源於憲法增修條文第3條第3項及第4項授權制定之組織基準法(民國93年6月23日公布)第3條第2款獨立機關規定,且於本會民國95年2月22日正式成立後,我國始真正擁有實質獨立通訊傳播監理行政機關之例。是以,審理案件法第9條有關由上級機關層轉之規定,立法當時應僅係針對一般行政組織層級式體系下,與行政院等中央最高層級機關有上下隸屬關係之一般部會所為之規範,對於實質獨立通訊傳播監理行政機關應無適用,蓋該法立法當時我國並無實質獨立通訊傳播監理行政機關之例,根本無從就此部分為考量。基此,實質獨立通訊傳播監理行政機關聲請釋憲時,應無現行審理案件法第9條有關層轉規定之適用。

(三)大院所擬憲法訴訟法草案第44條第1項規定:「聲請機關有上級機關者,其聲請應經由上級機關層轉。但……依其情形無法層轉者,不在此限。」其中「依其情形無法層轉者」,按其立法說明係以  大院釋字第527號解釋所示之地方自治團體立法機關或行政機關聲請釋憲者為例,而地方自治團體之立法機關無上級機關,屬無法層轉,可逕為聲請釋憲,至於地方自治團體之行政機關與行政院發生爭議時,為使其得經由大院解釋解決雙方爭議,亦承認地方自治團體之行政機關可無需層轉逕為聲請釋憲,凡此均為  大院所肯認。是以,依  大院所擬憲法訴訟法草案第44條第1項但書規定意旨觀之,實質獨立通訊傳播監理行政機關與行政院發生法律適用爭議及職權行使時之憲法疑義時,由實質獨立通訊傳播監理行政機關本身逕為聲請釋憲者,此類情形亦應屬該條但書所指無法層轉之事例。

(四)綜上所述,審理案件法第9條有關釋憲案應由上級機關層轉之規定,對於有關層級式行政指揮監督體系,而隸屬於行政院下之一般部會固有適用,以維持行政院對所屬一般部會之指揮監督權限。然依  大院釋字第613號解釋意旨所示,本會行使職權時已從層級式行政指揮監督體系獨立而出,地位既與隸屬於行政院下之一般部會明顯有異,則釋憲案聲請之層轉程序,自應與一般部會有所區隔;尤其本會於行使獨立通訊傳播監理行政機關核心領域職權,與行政院所持之法律見解發生歧異,或涉及基本權侵害、命令違法違憲應為無效等憲法爭議時,更應允許本會得逕為聲請釋憲,毋庸行政院層轉,否則將使行政院與作為獨立通訊傳播監理行政機關之本會間之憲法疑義,無法經由  大院解釋獲得解決。

二、   非中央最高層級機關,且未經層轉逕行聲請補充解釋者:以我國目前中央政府組織架構而言,倘嚴格適用審理案件法第9條規定,則所有由機關提起之釋憲案,如非由行政、立法、司法、考試、監察五院及總統府等中央最高層級機關聲請,至少應由其層轉,始符合審理案件法第9條之形式規定。惟目前非由上開中央最高層級機關提起,並經  大院受理且已作成補充解釋之釋例中,由最高法院聲請者,有釋字第592號(該號解釋係  大院前於釋字第582號解釋宣告最高法院31年上字第2423號及46年台上字第419號判例與憲法第16條保障人民訴訟權意旨不符部分,應不再援用。惟該解釋文並未有溯及生效或定期失效之明文,致其適用時點或範圍未明。爰由最高法院對此再聲請補充釋字第582號解釋,  大院亦予受理,並作成釋字第592號解釋在案)等解釋;另由公務員懲戒委員會聲請者,有釋字第298號(該號解釋係因  大院釋字第243號解釋就有關依公務人員考績法及其相關法律予以免職之公務人員,其救濟程序為何?及適用時程為何?等問題未予釋明,爰由公務員懲戒委員會對此再聲請補充釋字第243號解釋,  大院亦予受理,並作成釋字第298號解釋在案)等解釋,而最高法院或公務員懲戒委員會本即有組織層級式之上級機關司法院,故依審理案件法第9條規定,原應由司法院為其層轉,惟  大院所作成之釋字第592號或第298號解釋卻以最高法院或公務員懲戒委員會為釋字第582號、第243號解釋之適用機關,而許其逕為補充釋字第582號及第243號解釋之聲請人,其亦均未踐行司法院為其層轉之程序。今本會為行使有關通訊傳播相關職權,適用釋字第613號解釋,發生前揭疑義,並請  大院惠予補充解釋。

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劉孟錦.楊春吉
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