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解讀國家秘密行動【幽靈行政行為】之適法性--「新聞自由」與「國家安全」的拉距戰

文 / 黃育杉
【台灣法律網】


國家安全局的行動秘密帳戶(幽靈帳戶)曝光了,這個不得不承認其存在於歷史的事實,如果說是普天下皆如此,事到如今也沒有什麼好驚奇的,只是讓人民藉由此事件知道有這麼回事兒,或許亦可期待並透過國會監督國家安全執行的未來。

然而,主張秘密行動屬國家安全而不得曝光的人士,在乎的或許只是涉及國家安全而不可告人的內容,話雖如此,但是卻不能因此而排除於違法與否的判斷之外,此乃新聞批露的重點,倘若基於國家安全的名目,就可以做不合法令的事,這樣的邏輯似乎不能令人接受。所以,本文擬探討在主張『以國家安全之名,行不得公開之秘密行政行為,究竟是否屬於刑法第二十一條之「依法令的行為」?』倘若屬之,在秘密行政行為之下的一切合法(不違法)之命令行為,及因該命令而參與之人,均包裹於「阻卻違法」的範圍而不罰。反之,則一切回歸法律違法性的認定,即屬非依法令之違法行為,行為人等就應該受到法律的制裁。

政府做事情,在依法行政的原則概念之下,一切行政行為都要有法律的根據,如連戰先生所言「所有從人民身上納來的錢,都要受到國會的監督….」此所謂國會的監督,也就是法律的根據,指的是「法律明確規定」或「法律授權規定」,進一步解釋,即依法行政應於「法律保留」(法律規定或法律授權)的原則之下,始屬依法令之行為,反之,欠缺法律保留的行政行為,即屬「非依法令的行為」。

國家安全是個抽象的概念,國家安全的執行本由國家安全會議決定之,但是由國家安全會議決定之國安措施,發生於具體之行為上,是否屬於國家安全定義之範疇?倘國家安全之定義未有法律規範(欠缺法律保留),難免因少數人之所好,而與人民情感於國家利益之認知上有所偏差,甚而以「黑單位」之方式,遂行其不受監督之違法行為,難免令人所疑。因此,任何公務員,上至元首,下至工友,不能以「我問心無愧」的方式,迴避法律的監督,逃避法律保留的行政原則。從此觀點而論,即顯得新聞自由基於公益性所為批露報導,較應受到優先之保護。我們聽到法務部官員表示「國家安全位階高於新聞自由」,其明顯是背於法律保留的衝動說法,無法令人接受,無形中幫助黑單位繼續發展,當今就如「臥底」這種事都要立法,難道祕密帳戶就不需要國會監督嗎?這豈是一個執法單位應有之態度?

但是,法律難免有漏洞,這也是不爭的事實,法律漏洞又該如何彌補?最妥當的方式當然就是透過國會立法,但是在國會還沒有立法之前既已發生的行政行為,其適法性與否?應視後制定之法律是否規範「溯及既往」,否則即依照「不溯既往原則」處理。除立法措施外,具體之事件是否適法,仍可透過「司法解釋」(大法官會議解釋)以補充法律之不足。倘以國安局幽靈帳戶為例,是否得以司法解釋補充的方式,做為「國家安全論者」抵擋新聞自由所可能帶來的隱憂(影響外交拓展)?從釋字第三二八、四一九號的例子分析,大法官是否再次做出「政治性行為不屬全國最高階憲法拘束之範疇」?亦頗令人擔憂。政治問題司法機關是否不便干涉?學者即曾經嚴厲批評此項論點,認為「民主國家一切之行政行為,均源自於根本憲法之下,豈有憲法以外不能轄管之行為存在,倘若如此,不就是告訴人民,在民主憲政體制之下,仍有非憲政監督之行為存在,無形中又透露了當今的行政行為中,出現了無法事前防患的可能風險與危機….」,若果如此,司法院的認知,又與上開法務部的消極態度有何差異?無形中開放了法律的黑洞,製造了幽靈行政行為所可能帶來另一種國家安全的憂慮。
  
本文認為,欠缺法律監督機制之行政行為,應可認同新聞媒體對此種「風險的存在」做合理之懷疑與適當的揭露,否則,就應該由國會訂定監督機制(秘密會議監督),防止弊端的發生。何況,事涉這些秘密行為之主導者,均有巔覆憲法之嫌的記錄,因事關一國安全與全體人民福祉,國家安全事宜既已立法設立國家安全會議為中心並執行,豈能由少數人於體制外行事。因此,國安局幽靈帳戶事件,媒體應有正當合理的報導權利,但僅止於報導秘密帳戶的存在,至於秘密帳戶的法律上定位及監督,應由國會擔任,經國會監督後,有否發現不法或是否依法究辦,仍應由國會決定或立法規範,新聞媒體對於秘密帳戶之內容,不論其取得之來源如何,基於國家安全概念的存在,均不宜做過份的揭露,以免自律性不足的新聞業,打著新聞自由的口號,臨駕於實質的國家利益之上,對人民而言,反而也是另一種不利益的風險。

所以,新聞自由與國家安全的拉距,絕對不能以犧牲國家利益為出發,因為,兩者皆有內亂外患的隱憂,誰對誰錯很難定論,不如國會儘快成立監督委員會,將所謂的幽靈行政行為納歸於控制範圍之內。不過,於當前各政黨國家認同理念不同的情形之下,你猜我、我咬你的政治環境,是否成形有賴觀察。

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作者簡介
黃育杉
〔國家賠償部落格http://tw.myblog.yahoo.com/lawyer162153/〕版主
國立臺灣大學法律系畢業

 

 

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