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自然法則 第二講~人與環境之對話 1章4節11 自辦市地重劃之土地不正義案例~台中黎民幼兒園

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


自然法則 第二講~人與環境之對話

第一章 土地正義

第四節 自然法則於土地正義之應用

貳、自然法則於土地正義之應用

五、從土地正義多元涵義,看土地正義相關案例及法制

(三)自辦市地重劃之土地不正義案例
~以台中市黎民幼兒園案為例
1.焦點事件:本案大事記(http://www.eventsinfocus.org/issues/2588)

「黎明幼兒園vs.自辦市地重劃」大事記

黎明幼兒園與黎明重劃
1976 林金連與父親林興隆共同創辦黎明幼兒園。
2006/3 黎明市地重劃籌備會成立,開始推動黎明市地重劃。
2008/3 黎明重劃會召開第一次會員大會;依《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》,重劃範圍內之所有權人皆為重劃會會員,會員大會之決議應有全體會員二分之一以上,及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意,始得生效。
據會議記錄,重劃區土地所有權人共2,619人,親自出席此會議者277人,委任出席1,452人,出席人數共1,729人,超過法定的「半數以上出席」,其土地持有亦超過半數;但其中有700多人為籌備會灌水的「人頭會員」,檢察官於2016年提出公訴(參考)
2009-2016 訴訟逆轉敗
2009 因林金連不願參與重劃,黎明重劃會提出拆除地上物之訴訟。
2011/8 一審判決出爐,重劃會敗訴。
依據《市地重劃辦法》,所有權人拒不拆遷時,得由重劃會理事會協調,協調不成時,由縣市主管機關調處,若不服調處結果,可申請法院裁判;調處後仍不拆遷,理事會可請主管機關代拆。
法院認為,本案未經原告重劃會理事會協調,亦沒有報請主管機關為調處,不能請求拆除地上物,判重劃會敗訴。
2011/9 重劃會向台中市政府申請調處,後經過三次調處,台中市政府做出結論「調處不成立」。
2013/5 二審宣判,重劃會上訴遭駁回;高院認為,台中市政府雖經三次調處會議,為兩造協調,但最後結論僅表示「調處不成立」,而非斟酌兩造意見予以裁處、作成調處結果,此非有效之調處,故維持原判。
2014/3 最高法院宣判,此案發回高院更審;最高法院認為,在訴請司法判決前設調處程序,是為縮短爭議處理時程、解決爭議,若調處程序終結而爭議未解,自然應由法院裁判。
2015/6 更一審宣判,重劃會再度敗訴;高院立場與二審類似,並表示台中市政府似將「調處」誤為「調解」,未就爭議作成行政處分,重劃會應另循行政爭訟程序解決。
2015/11 最高法院再度發回更審,理由同樣是調處程序已走完,重劃會應可提出民事訴訟以解決糾紛。
2016/6/28 更二審宣判,重劃會勝訴;此次判決中,高院認同最高法院見解,認為不應將台中市政府未做出實體判決視為重劃會的問題,而黎明幼兒園若不拆除整地,將會對重劃造成妨礙,故判決重劃會勝訴,黎明幼兒園需拆除地上物。
雖黎明幼兒園可再提出上訴,但重劃會花800萬即可申請「假執行」拆除幼兒園。
2016 幼兒園保衛戰
2016/7/29 大法官〈釋字739號〉解釋出爐,認為自辦市地重劃「籌備會」成立門檻(7人以上)過低,權力過大(可以決定重劃範圍並送出申請、核定、公告),擬辦重劃範圍容易發生「愛畫多大就畫多大(參考)」的流弊,大法官會議認定與憲法要求的正當行政程序不符,宣告當時《重劃辦法》第8條「7人可成立籌備會」違憲(參考)。
2016/9 黎明幼兒園收到「自行拆除」的執行命令,要求在10月25日前完成地上建物拆除;因林金連不願執行,法院預計11月21日強制執行。
2016/10 強拆在即,林金連希望向總統蔡英文陳情,未得到回應,心情激動的他一度失蹤,在失聯7個多小時後,被人發現他帶著一疊資料,蹲坐在總統府旁台灣銀行大門角落,口中仍喃喃自語地要「見小英」(參考)。
2016/11/20 強制執行前一晚,台灣各地反迫遷團體、聲援團體在黎明幼兒園內舉辦「點亮黎明前的黑暗守夜」晚會(參考)。
2016/11/21 台中地院前往黎明幼兒園履勘,執行官遭聲援團體阻擋,雙方僵持不下,後經重劃會同意後,執行官宣布改日再測量;聲援群眾轉往市府陳情,要求原地保留、重啟調處並停止強拆幼兒園,台中市地政局長張治祥回應,將於11月23日,召開由由市府主持,黎明幼兒園方、重劃會及公民團體參與的四方協調會(參考、參考)。
2016/11/ 23 四方協調會召開,張治祥最後做出「暫緩執行半年」決議(參考)。
2017 緩拆;危機暫時解除
2017/2/7 重劃會反悔、否認四方協調會結論,要求法院強制執行,地院於調處後做出緩拆3個月的裁示(至5月2日) (參考、參考)。
2017/5/7 五七遊行,全台各地的自救會、受迫遷者至台中市民廣場集結遊行,向台中市政府訴求幼兒園原地保留;幼兒園方強調,市府絕不如自己所稱的是個「中立第三方」,過去都市計畫、市地重劃計畫書的核定,都是市府責任,今市府應立即展開都市計畫通盤檢討,以實際行動保留黎明幼兒園(參考)。
2017/6/14 最高法院廢棄高院的「拆除地上物」判決,將此案退回高院再審,黎明幼兒園暫時免拆;最高法院的理由已不是中市府的「調處」是否有效,而是直接點名包含理、監事選舉在內的各項決議,都應符合「雙2分之1」,否則重劃會的(成立)會員大會不合法;「原審就此未詳予調查審認,遽認系爭大會理、監事選舉並無不法,已嫌速斷」(參考、參考)。
2017/7/27 因應〈釋字739號〉,《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》完成修法(草案對照表),將第8條發起重劃的門檻改為「10分之3面積及10分之3人數」的地主,可成立重劃籌備會。並且將原本第6條,在「籌備會」階段進行的「申請核定擬辦重劃範圍」,改到重劃會正式成立之後,同時新增第9-1條,在「籌備會」成立後、召開「重劃會」成立大會前,舉辦座談會,通知重劃範圍內的全體地主,在「重劃會」成立之後,才可進入「申請核定擬辦重劃範圍」的程序;此外也在地方政府核定重劃計劃前,加入「聽證會」程序,聽取地主及利害人意見,准駁必須附上理由。
2018 更三審敗訴
2018/9/11 更三審宣判,雖然最高法院發回更審時質疑重劃會的合法性,但高等法院認為,2008年時市府已核准重劃會成立,所以重劃會是合法的。之後重劃會只要提出864萬的擔保金,即可聲請假執行強拆幼兒園,幼兒園要反擔保需負擔2,589萬(參考)。
2019/1/12 重劃會向法院聲請強拆後,法院發函黎明幼兒園,要求幼兒園15日內自行拆屋還地,否則將強制執行拆除。
2019/1/31 黎明幼兒園發起2,589萬反擔保金借款行動;林金連入總統府陳情時血諫,要求總統蔡英文出面解決黎明案(參考)。

2.黎民幼兒園及其他人之說法及質疑
(1)我們的島(https://e-info.org.tw/node/215165)

【我們的島】黎明前的黑暗 市地重劃起爭議
2018年11月26日上稿編輯: 鄒敏惠
媒體小農
公視記者 胡慕情 張光宗
60多歲的林金連,是台中私立黎明幼兒園園長兼校工。這1800坪的校地,平時多靠他一個人打理。這所學校的前身,是林金連爺爺創設的私塾「靜修書房」,爺爺去世後,家族為延續他的教育精神,原想設國民小學,但查遍所有法令,都是禁止私立興學,最後在法令限制下,選擇設置幼稚園。經過三代傳承,已經有107年的歷史。

經營幼兒園超過40年,原想就此終老,但九年前,幼兒園涉入市地重劃爭議,為了避免影響學生,林金連停止招生。原來熱鬧的校園,變得寂寥。

黎明爭議  自辦重劃程序有問題
寂寥的源頭,要追溯到1986年,台中市政府將環中路以東1400公頃土地,都劃為住宅區。當時規定優先發展區開發超過六成,後期發展區才能跟進。開發始終只聞樓梯響,引發後期發展區地主不滿抗議。

台中市地政局長張志祥表示,因為龐大的地主壓力,市政府在2004年時,進行台中市第三次都市通盤檢討,「便把這1400公頃土地,從後期發展區變更為整體開發區。」張志祥說,當時市政府的都市計畫,將整體開發區切成14個單元,但難以決定何者先行開發,且缺乏經費,「所以當時都市計畫就開放說,鼓勵民間來自辦重劃。」

2006年,由長億集團主導的重劃會開始籌備,2008年確定,將市政路以南、龍富十路以北186公頃,都劃入重劃範圍,成為全台最大的自辦重劃區。黎明幼兒園坐落其中,但林金連為了保留小朋友對學校的記憶,始終拒絕參加。

黎明幼兒園建築產權分屬林金連七個兄弟姊妹。建物呈ㄇ字型。所在土地一共有ABC三塊,其中BC兩塊約600坪農地,因遺產爭議,在2002年先售出。不過地主仍給予幼兒園持續使用。重劃後,BC兩塊土地,被編為公園綠地,中間有馬路通過,至於A區則編為住商用地,林金連不明白,為何周遭學校都被排除,只有幼兒園被圈入重劃範圍。

逢甲大學土管系副教授何彥陞指出,這是因為,不同於公辦,自辦市地重劃的程序,規範七人以上地主籌組籌備會後,劃定重劃範圍、研擬重劃會章程草案,召開重劃會成立大會,只要有二分之一的地主同意或重劃面積過半,就可以開始執行,而這往往是自辦市地重劃的爭議起點。

協調不成 法院判勝訴卻遭強拆
在不知情情況下被劃入重劃的林金連,不肯讓步,重劃會根據「獎勵都市土地所有權人自辦重劃辦法」第三十一條規定,對林金連提起「拆除地上物」訴訟。法院認為,市政府應該先進行調處,判重劃會敗訴。台中市政府於是在2011年介入協調。協調未果,市府沒有做出結論,重劃會卻開始分配土地。

2013年5月,最高法院以市政府沒有做出調處結論,判重劃會敗訴。但2015年,最高法院發回高院更審,認定地政局已經調處結束。雙方進行民事訴訟。高等法院在2016年認定幼兒園敗訴。就在同時,大法官釋字第739號,認為自辦重劃的獎勵辦法,有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。儘管如此,黎明幼兒園依然收到強拆公文。

2016年11月21日,法院強制執行拆除黎明幼兒園,林金連誓死保衛,四方來援。在眾人阻擋下,台中市府舉辦「四方協調會」,多給幼兒園半年時間協調所有權問題。2017年6月,最高法院廢棄高等法院的拆除地上物判決,發回更審,內政部也完成《釋字739號》修法,但2018年9月更三審判決,幼兒園依舊敗訴。

收到敗訴通知後,林金連將紅漆潑滿全身,到台中市政府抗議,要求市長林佳龍給個說法,但市府一直沒有回應。林金連在今年11月初,悲憤離家,失蹤多日再現身時,已與林佳龍的座車相撞。這場意外,依舊未能替幼兒園帶來轉圜。

台中市政府地政局表示,幼兒園不可能剔除到重劃範圍外,「因為它牽涉到其他地主,幾千幾百個地主都參與重劃,來做土地分配了。」

市地重劃的爭議,顯然與重劃會權力過大有關。在現行法令下,不止是地主無法決定要不要被劃入重劃範圍,就連接受重劃,也會有諸多爭議。學者表示,從共同負擔、抵費地處理機制等問題,目前法令都缺乏詳細規範。而在此情況下,自辦市地重劃,很容易變成財團牟利的工具。

為了遏止自辦重劃弊端,台中市地政局表示,未來面積超過十公頃的土地、公共設施未超過30%、公有土地超過30%的,都不得自辦重劃。同時,也會強化地主的參與、舉辦聽證程序。不過學者認為,目前台中市的審查基準,沒有隨著釋憲與修法進行調整,依然不夠嚴謹。此外,目前市地重劃位階太低、規範不清,學者認為有修訂專法的必要,同時,必須更嚴謹地確認市地重劃的公共利益。

11月中旬,聲援黎明幼兒園保留的民眾走上街頭,呼籲台中市政府能緩拆幼兒園,繼續協調。林金連說:「可以提供給小朋友活動場所為何不要,偏偏要把它變成豪宅區、變成高樓大廈,那對孩子有幫助嗎?我願意提供給孩子。如果叫我放棄、變豪宅,我不接受。而且這是未來台灣人民居住權的一種象徵!」

為了幼兒園,也為了捍衛憲法保障的居住權益,林金連說,他還要繼續拚下去。

(2)風傳媒:朱淑娟專欄

https://www.storm.mg/article/3076931
 
朱淑娟專欄:自辦市地重劃違憲 修訂後依然無法解決侵害人權的爭議

從台中南屯天主堂、黎明幼兒園、到恆春張家古厝竹塹事件,都是「自辦市地重劃」所引起的。只要一半地主同意,另一半就得被迫參與,自己合法擁有的財產都無法作主。2016年7月29日,大法官釋憲指自辦市地重劃部分違反憲法保障人民的財產權,要求內政部一年內修訂,否則相關條文將失效。

7月27日,內政部趕在期限前修正「獎勵自辦市地重劃辦法」,一一回應大法官釋憲文的要求。政大地政系教授徐世榮肯定這次修正有部分進步性,但他認為這只是「頭痛醫頭、腳痛醫腳」,自辦市地重劃真正的結構性爭議完全沒有檢討。因此,想藉由這次修訂來落實憲法保障人民的財產權,恐怕是不可能的。

雖回應大法官釋憲,但沒有解決結構性的問題
市地重劃跟一般徵收、區段徵收一樣,都是配合都市計畫的土地徵收、或土地重分配的方法。市地重劃是依「平均地權條例」授權,有公辦、自辦兩種,內政部另訂「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」,做為自辦市地重劃的依據。

為什麼要市地重劃?行政機關的說法是:「將一定區域內畸零細碎不整的土地重新整理、交換分合、並由地主捐地興建公共設施後,再分配給土地所有權人。藉由地籍重整,政府可加速公共建設,土地所有權人也可以提高土地利用價值。」而為了節省行政資源,就出現「獎勵自辦市地重劃」這種設計。

但獎勵自辦市地重劃辦法中,卻有許多侵害地主權益的內容,導致爭議不斷。其中大法官第739號釋憲文主要有以下幾點、並要求內政部修訂:

一、只要「過半數或七位地主」就可以發起成立自辦市地重劃的籌備會。大法官認為這種發起方式過於寬鬆,不符合正當行政法律程序。內政部修定後改成「要有3/10的地主、以及土地面積達3/10才可以發起。

內政部地政司副司長王成機認為,這樣的代表性已經提高,而且有地主、面積雙重把關,是比較進步的做法。

但這還是沒有回應一個根本的爭議,如果自辦市地重劃是一種「土地重新整理、交換分合」的行為,為什麼採取「多數決」、而不是100%地主同意才能實施?

而如果這個多數決的比例是政府訂的,還能說是「自辦」嗎?

半數地主同意,就可以強迫把你家重劃
二、大法官認為,主管機關核定市地重劃的程序,沒有設立適當組織審議,也未給利害關係人陳述意見的機會,且未舉辦聽證會。內政部修訂,籌備會召開重劃會成立大會前應舉辦座談會。行機關受理重劃會計畫書後,應舉辦聽證會。

而自辦重劃爭議最高的,就是平均地權條例第58條第三項的規定:「半數以上地主、擁有土地面積半數以上」,主管機關就會核准重劃會的計劃書。然而關於這一點,大法官認為這很難說有違反比例原則或平等原則。

所以現在依然維持這個「半數決」,而規則是行政機關定的,但政府又認定這是民間自辦重劃,當發生爭議時就置身事外。一般徵收、區段徵收,地主還可以向政府抗議,但自辦重劃,地主卻沒辦法向政府抗議,這也非常奇怪。

而在多數決的遊戲規則下,雖然納入座談會、聽證會的設計,另一半反對參加市地重劃的地主,如果在這些會中表達反對意見,會被接受嗎?長期關心台中市地重劃的野行耕耘工作室姜盈如觀察,實務上地主到重劃會的會員大會表達反對也不會被採納,除非找到違法事證,否則都依計畫書通過。

公共設施比例從15%,提高到20%
另外,這次修訂內政部將重劃範圍內的公共設施比例,從15%提高到20%,地主要負擔公共設施的比例反而增加。為什麼突然調高?王成機表示,因為依過去經驗公共設施比例都超過 20%,所以這次就明訂下來。

政大地政系教授戴秀雄在2016年7月29日內政部舉辦的公聽會中說:「國家對於人民基本需求的公共設施,本來就有意義建設,應該以公務預算支出,由地主負擔,是國家在揩人民的油!」徐世榮也發現,實務上很多公共設施都灌水,政府把自己該負擔的公共設施藉機由地主負擔並不合理。

如今自辦市地重劃衍生出很多爭議,原本這個制度是期待「公私兩蒙其利」,但實務上卻造成很多地主財產受損、甚至侵害人權,而未達最小分配面積的地主,只能拿補償金離開自己的家園。所以徐世榮強調,市地重劃從來都不只是技術問題,唯有從「憲法保障基本人權」的角度來檢討才可能有解。

*作者為獨立記者

(3)TheNewsLens關鍵評論

https://www.thenewslens.com/amparticle/108057

黎明幼兒園案「自辦市地重劃」的爭議與瑕疵

法操FOLLAW
 
法操是一個司法監督媒體,將以檢調問題作為監督重點,揪出台灣大小案件的檢察官繆誤。
我們想讓你知道的是
台中市「單元二黎明自辦市地重劃區」爭議不斷,其中黎明幼兒園更是發起多次抗爭,近日園長林金連驚傳騎腳踏車衝撞台中市長林佳龍座車而受傷。到底「自辦市地重劃」是什麼樣的制度?為什麼會引發爭議?法律規範是否有瑕疵造成人民權益受損呢?

根據新聞報導,台中市「單元二黎明自辦市地重劃區」重劃以來爭議不斷,其中私立黎明幼兒園更是發起多次抗爭,不願加入市地重劃,近日幼兒園園長林金連驚傳騎腳踏車衝撞台中市長林佳龍座車受到重傷。到底「自辦市地重劃」是什麼樣的制度?為什麼會引發爭議?法律規範是否有瑕疵造成人民權益受損呢?一起來看看吧!

自辦市地重劃是什麼?
根據內政部地政司的定義,市地重劃屬於「依照都市計畫規劃內容,將一定區域內,畸零細碎不整之土地,加以重新整理、交換分合,並興建公共設施,使成為大小適宜、形狀方整,各宗土地均直接臨路且立即可供建築使用,然後按原有位次分配予原土地所有權人。而重劃範圍內之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園等公共設施及工程費用,則由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔,故是一種有效促進土地經濟使用與健全都市發展的綜合性土地改良事業。」

而《平均地權條例》第58條規定,私有土地所有權人可以自行組織重劃會實施市地重劃,享有貸款、稅額、公共設施等等各方面優惠,並由內政部訂定發布《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》(下稱「獎勵辦法」),這種由土地所有權人自己申請的市地重劃就是「自辦市地重劃」。

同意比率大有玄機
依照《平均地權條例》和「獎勵辦法」的規定,土地所有權人必須先發起成立籌備會,再由籌備會成立重劃會、選舉理事會和監事會等等,才能開始實施重劃,可見籌備會是一切後續程序的開端,具有重要地位與功能,但民國(下同)106年7月修正前的「獎勵辦法」第8條卻規定,只要重劃範圍內土地所有權人過半數或7人以上就可以發起成立籌備會,在經過釋字第739號解釋宣告,該條文沒有規定發起人所有土地占重劃土地比率,違反正當行政程序而違憲後,才改為「發起人數要超過3/10,且發起人所有的土地面積合計也要超過總重劃面積3/10」,才能發起成立籌備會。

根據內政部的定義,市地重劃的目的是為了把過於細碎、無法有效率利用的土地整合起來,變成大面積的土地之後,整體再做更有效率的規劃和運用,避免個別土地過小而無法有效利用、畸零地妨礙區域整體規劃等情形。按照常理推斷,如果現實中的運作就像法規原本預設的情形一樣,重劃的目的都是為了整合大家不能利用的細小土地,重劃之後分到的土地也會是更方便、更可以利用的土地,土地所有權人應該不至於激烈抗爭或反對才是。

但令人遺憾的是,現實中往往發生持有較大面積土地的財團或建商,為了能夠利用所有權人不同意重劃的土地,而故意將該土地劃入重劃範圍,再找眾多人頭買一、兩坪的土地,取得所有權人資格後,讓整體同意重劃的土地所有權人數和土地面積達到法規標準,進而達到使原本不同意重劃的土地,也被迫一併納入重劃範圍的目的。這樣的情形合理、公平嗎?

權利合理犧牲,還是壓迫?
除了黎明幼兒園,南屯天主堂也同樣遭遇被迫參與市地重劃的困境。將土地妥善利用開發、規劃建造公共建設可以促進經濟發展和提升人民生活品質,對社會和民眾來說都是好事,即便過程中可能會犧牲少數人民權益,相信在理性協調和合理補償之下還是能夠找到雙贏的平衡點。但如果今天是有錢有權的財團或建商等,惡意利用法規逼迫參與土地開發,政府機關又放任不管的話,面對這樣的局面,一般小老百姓真的只能用最原始的方式來反抗了。呼籲有關單位儘速檢討相關法規、政策,避免同樣憾事再度發生。

2.目前相關法律規定
(1)平均地權條例第58條
 為促進土地利用,擴大辦理市地重劃,得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左:
一、給予低利之重劃貸款。
二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。
三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。
四、免徵或減徵地價稅與田賦。
五、其他有助於市地重劃之推行事項。
前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法,由中央主管機關定之。
重劃會辦理市地重劃時,應由重劃區內私有土地所有權人半數以上,而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意,並經主管機關核准後實施之。

(2)獎勵土地所有權人辦理巿地重劃辦法
https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=D0060012

(3)正當法律程序(釋字第739號解釋; 105 年7月29日 )

解釋爭點
  本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為:獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法(下稱獎勵重劃辦法)第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件,是否合憲?同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告,並通知土地所有權人等規定,是否合憲?同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序,是否合憲?平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率,是否合憲?

解釋文
  獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件,未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定;於以土地所有權人七人以上為發起人時,復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定,與憲法要求之正當行政程序不符。同1辦法第九條第三款、第二十條第一項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍,以及同辦法第九條第六款、第二十六條第一項規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告,並通知土地所有權人等,均屬重劃會之職權,卻交由籌備會為之,與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符,且超出同條第二項規定之授權目的與範圍,違反法律保留原則。同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序,未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會,以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人;同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序,未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人,及以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,連同已核准之市地重劃計畫,分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等,均不符憲法要求之正當行政程序。上開規定,均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分,於本解釋公布之日起一年內檢討修正,逾期未完成者,該部分規定失其效力。
  平均地權條例第五十八條第三項規定,尚難遽謂違反比例原則、平等原則。

理由書
  本件聲請人之一依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定,就最高行政法院一00年度判字第一七九0號判決(下稱確定終局判決)所適用之平均地權條例第五十八條第三項、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法(下稱獎勵重劃辦法)第八條第一項、第二十條規定,聲請解釋。另一聲請人臺灣桃園地方法院民事庭,依本院釋字第三七一號、第五七二號、第五九0號解釋,亦就平均地權條例第五十八條第三項,聲請解釋。上開規定均為解釋之客體。又獎勵重劃辦法第二十六條第一項規定,為確定終局判決所適用,但未經聲請人聲請解釋;同辦法第九條第三款、第六款規定,未為確定終局判決所適用,亦未經當事人聲請解釋。惟查上開辦法第二十六條第一項籌備會申請主管機關核准實施市地重劃規定,核為解釋客體之同辦法第二十條籌備會申請主管機關核定擬辦重劃範圍規定之後續階段,同辦法第九條第三款籌備會申請核定擬辦重劃範圍,暨第六款籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告,並通知土地所有權人規定,則為其前提問題,均與同辦法第二十條規定具有重要關聯性,應一併納入審查範圍(本院釋字第七0九號解釋參照),合先敘明。
  憲法第十五條規定人民財產權應予保障,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴(本院釋字第四00號解釋參照)。又憲法第十條規定人民有居住之自由,旨在保障人民有選擇其居住處所,營私人生活不受干預之自由(本院釋字第四四三號解釋參照)。國家為增進公共利益,固得以法律或法律明確授權之法規命令對於人民之財產權或居住自由予以限制,惟依法律授權訂定之法規命令,仍不得牴觸其授權之目的、內容及範圍,方符憲法第二十三條法律保留原則。又憲法上正當法律程序原則之內涵,應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量,由立法者制定相應之法定程序(本院釋字第六八九號、第七0九號解釋參照)。
  自辦市地重劃個案係由部分土地所有權人申請主管機關核定成立之籌備會發動,此發動將使重劃範圍(平均地權條例第五十六條至第六十條之一所稱重劃區、重劃地區,及獎勵重劃辦法所稱重劃區、重劃範圍、重劃區範圍等語,本解釋概稱重劃範圍)內之土地所有權人,被迫參與自辦市地重劃程序,面臨人民財產權與居住自由被限制之危險。又土地所有權人於自辦市地重劃範圍經核定後,因主管機關得公告禁止或限制重劃範圍內土地之移轉及建築改良物之新建等,對其土地及建築改良物之使用、收益、處分權能已造成一定之限制;於執行重劃計畫時,亦應依主管機關核定之重劃計畫內容,負擔公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款利息,並僅於扣除重劃負擔後之其餘土地達最小分配面積標準時才可受土地分配(平均地權條例第五十九條、第六十條、第六十條之ㄧ、獎勵重劃辦法第二條、市地重劃實施辦法第十一條至第十三條規定參照),而受有財產權及居住自由之限制。申請主管機關核定成立籌備會之要件、主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫應遵行之程序,暨申請核准實施重劃計畫合法要件之同意比率規定,均為整體行政程序之一環,須符合憲法要求之正當行政程序,以衡平國家、同意參與重劃者與不同意參與重劃者之權益,始為憲法之所許(本院釋字第四八八號、第七0九號解釋參照)。
  獎勵重劃辦法第八條第一項規定:「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會,並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本,向直轄市或縣(市)主管機關申請核定……。」如土地所有權人未達十二人時,僅須過半數土地所有權人,即可申請核定成立籌備會,不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為何;土地所有權人十二人以上時,僅須七人即可申請核定成立籌備會,不問發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為何,亦不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率為何,皆可能迫使多數土地所有權人或擁有更多面積之其他土地所有權人,面臨財產權與居住自由被侵害之危險,難謂實質正當,不符憲法要求之正當行政程序,有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。
  平均地權條例第五十八條第一項規定:「為促進土地利用,擴大辦理市地重劃,得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。……」是自辦市地重劃事項應由重劃會辦理。同條第二項規定:「前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法,由中央主管機關定之。」據此授權訂定之辦法雖非不得就籌備會之設立及組成併為規定,但籌備會之功能應限於處理籌組重劃會之過渡任務,而不包括應由重劃會行使之職權,始無違於法律保留原則。獎勵重劃辦法第九條第三款、第六款規定:「籌備會之任務如下:……三、申請核定擬辦重劃範圍。……六、重劃計畫書之……申請核定及公告,並通知土地所有權人。」第二十條第一項規定:「籌備會成立後,應備具申請書並檢附下列圖冊向直轄市或縣(市)主管機關申請核定擬辦重劃範圍:……。」以及第二十六條第一項規定:「籌備會應檢附下列書、表、圖冊,向該管直轄市或縣(市)主管機關申請核准實施市地重劃:……。」均屬重劃會之職權,非屬籌組重劃會之過渡任務,卻交由籌備會為之,除與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符外,且超出同條第二項規定之授權目的與範圍,違反法律保留原則。
  主管機關核定擬辦重劃範圍、核准實施重劃計畫之行政行為,係以公權力對於自辦市地重劃個案為必要之監督及審查決定,性質核屬行政處分,不僅限制重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由,並影響原有土地上之他項權利人權益(獎勵重劃辦法第三十七條、第三十八條規定參照)。相關法令除應規定主管機關應設置適當組織為審議外,並應按審查事項、處分內容與效力、對於權利限制之程度分別規定應踐行之正當行政程序(本院釋字第七0九號解釋參照)。獎勵重劃辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序,未要求主管機關應設置適當組織為審議,亦未要求主管機關於核定前給予利害關係人陳述意見之機會,又未將核定處分分別送達於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人,致未能確保其等知悉相關資訊及適時陳述意見之機會,以主張或維護其權利;同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序,未要求主管機關應設置適當組織為審議,又未要求主管機關應將該計畫相關資訊,對重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人分別為送達,且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,連同已核准之市地重劃計畫,分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等,致未能確保其等知悉相關資訊及適時參與聽證之機會,以主張或維護其權利,均不符憲法要求之正當行政程序。
  上述各段關於獎勵重劃辦法規定違憲部分,相關機關應依本解釋意旨,於本解釋公布之日起一年內檢討修正,逾期未完成者,該部分規定失其效力。
  平均地權條例第五十八條第三項規定:「重劃會辦理市地重劃時,應由重劃區內私有土地所有權人半數以上,而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意,並經主管機關核准後實施之。」查市地重劃不僅涉及重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由,亦涉及重要公益之實現、同意參與重劃者之財產與適足居住環境之權益,以及原有土地上之他項權利人之權益,有關同意之比率如非太低而違反憲法要求之正當行政程序,當屬立法形成之自由(本院釋字第七0九號解釋參照)。上開規定縱採同條例第五十七條同一之同意比率,且未如都市更新條例第二十二條第一項區分不同類型,採不同之同意比率,亦難遽謂已達違反比例原則、平等原則之程度。惟有關機關允宜審酌擬辦自辦市地重劃之區域是否已擬定細部計畫或是否屬於平均地權條例第五十六條第一項各款得辦理市地重劃之區域,或重劃範圍是否業經主管機關列入當地分區發展計畫土地,或有進行市地重劃之急迫性等因素(獎勵重劃辦法第四條、都市計畫法第二十四條、都市更新條例第二十二條第一項規定參照),適時檢討申請之同意比率,併此指明。……

聲請書/ 確定終局裁判
胡天賜聲請書
臺灣桃園地方法院民事庭仁股法官聲請書
最高行政法院100年度判字第1790號判決
事實摘要
釋字第七三九號解釋事實摘要(大法官書記處基於聲請書整理提供)
(一)聲請人胡OO因繼承而取得之不動產坐落於「台中市鑫新平自辦市地重劃區」(後更名為台中市中科經貿自辦市地重劃區)重劃範圍內土地,主張台中市政府核定重劃籌備會成立及核定籌備會所擬具之重劃計畫書之程序違法,循序訴願遭駁回後,訴經台中高等行政法院以99年度訴字第125號判決原告之訴駁回,再上訴經最高行政法院以100年度判字第1790號判決上訴駁回而告確定。聲請人認確定判決所適用之平均地權條例第58條第2項、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條 、第20條規定,有違憲疑義,聲請解釋。 
(二)聲請人台灣桃園地方法院仁股法官審理該院103年度訴字第2184號撤銷市地重劃區重劃會會員大會決議等事件,認該案所應適用之平均地權條例第58條第3項規定,有違憲疑義,聲請解釋。

3.本案初步分析
(1)本案,與社子島區段徵收案,不同的是,國家及台中市政府並非是天枰兩端或多端之一端,而應是天枰之支點,使天枰之兩端或多端,達到某程度和諧之狀態。

然,在本案及目前相關現行規定中,除「在釋字第739號解釋,以正當法律程序宣布部分條款違憲」及「因應前揭解釋所為獎勵土地所有權人辦理巿地重辦法之部分修法」外,對於人民財產權程序權及實質權之保障,仍是不足。

尤其是
A.國家就「滿足利害關係人知的權利」「給予利害虧Y人陳逑意見之權利」「決策結構不正義及「決策過程不透明、不完整」等方面之介入,尚嫌不足。實有必要,基於參與正義之?涵及正當法律程序下,在法制上,建構較完善的制度性保障。

B.本案,如同社子島區段徵收、北迴鐵路截彎取直兩案一樣,仍是欠缺「理性思辯空問」、「對話機制」「承認正義」「平等主義」「公共利益之完整正確考量」及「反向適當滋養」等土地正義多元涵義之?涵。
國家有必要,基於前揭內涵,建構「理性思辯空間及其相關規範」「理性和諧對話機制及其相關規範」及「反向適當滋養及其相關規範」,並使香{正義、平等正義及公共正義之完整正確考量等三項?涵,?化於自辦巿地重劃相關規定上。

(2)有關自辦巿地重辦事項,雖經平均條例第58條明確授權予?政部訂定「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」,初看似乎未違反釋字第443號解釋所揭示之層級化保留,惟如再加上前揭(1)之?容,就有必要思考以自辦市地重劃專法為之。

(3)本案,使人較注意的是「灌人頭」事宜;此部分,在目前現行相關規定中,仍是無法解決,縱得於司法上予以救濟,也耗資太多社會成本。
國家,有必要,在?與正義、平等主義、承認正義及正當法律程序下,於相關法制上處理之。

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作者簡介
楊春吉(故鄉)
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Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、定豐地產開發有限公司專業顧問、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂副執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
作品:
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