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【新聞疑義1766】巷弄小吃,降罰金!

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞疑義1766】巷弄小吃,降罰金!
 (筆者聲明:新聞事件,或充滿著各種政治人物之政治算計、個人利益的考量及利益團體之介入,但新聞事件中事物本質【含事實之認定、證據取捨與肇證責任之分配等】及法律依據的探索,仍有賴大家一起努力,以企細辨曲折,供為政者及大眾參考,減少社會成本及公器的浪費)
【新聞】
 有鑑於台北市土地使用分區管制自治條例(簡稱自治條例),立法已久不合時宜,為使違規裁罰符合比例原則,台北市議會法規委員會審議通過新增條文第97條之9草案,未來只要經大會通過,廣布在市區巷弄的小吃攤不必再動輒得咎,繳納鉅額罰鍰,將成為此條文最大受益者。
台北市議員王欣儀表示,台北市一直以來就是地狹人稠、住商混合的生活環境型態,包括很多都市計畫、土地使用分區法條老舊過時,早已不合時宜,尤其是在住商混合環境下,違規使用相對輕微者,應有較為彈性的處罰方式,也更符合裁罰比例原則的立法精神。
王欣儀指出,最常違規使用的就是餐飲業者,尤其是住宅區內的小吃店,很多都是開在小巷弄之內,例如賣魯肉飯、早餐店,過去一經查報違規使用行為,就會依據都市計畫法79條開罰,罰金至少6萬元起跳,可能一整天營業額都不夠支付罰金,因考量這些店家對於周遭環境衝擊並不嚴重,因此才會提案修法。
都發局長林洲民解釋,此次市府提出的自治條例新增條文草案有3個重點,第一是調整罰鍰,都市計畫法79條罰鍰部分是6萬元至30萬元,自治條例新增條文草案則降為5千元到10萬元,經法規委員會修正上限為5萬元。
其次是違規使用情節重大的定義,依自治條例第93條,第1類為「嚴重破壞環境品質者」,第2類為「與主要使用不相容者」,符合這2類視為情節重大,得依都市計畫法第79條第1項裁罰原則;而此次新增條文草案,最主要是針對第3類「非情節重大者」。
未來只要查報違規使用,先給予口頭警告限期改善,屆時未改善者,視情況處以5千元以上5萬元以下罰鍰,並再次限期改善。府會聯手放送大利多讓裁罰更具彈性,對巷弄小吃店而言,如同撿到小確幸。
(自由時報2017年11月30日報導: 巷弄小吃店賣一天都不夠繳罰金 北市放寬土地使用分區管制)
【疑義】
一、自治條例,罰鍰之上限
按臺北市政府固得依地方制度法第18條第6款:「下列各款為直轄市自治事項:六、關於都市計畫及營建事項如下: (一) 直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。(二) 直轄市建築管理。 (三) 直轄市住宅業務。(四) 直轄市下水道建設及管理。 (五) 直轄市公園綠地之設立及管理。 (六) 直轄市營建廢棄土之處理。」、第23條:「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權,制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過,並由各該行政機關公布者,稱自治條例;自治法規由地方行政機關訂定,並發布或下達者,稱自治規則。」、第24條:「自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱,在直轄市稱直轄市法規,在縣 (市) 稱縣 (市) 規章,在鄉 (鎮、市) 稱鄉 (鎮、市) 規約。直轄市法規、縣 (市) 規章就違反地方自治事項之行政業務者,得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者,不在此限。其為罰鍰之處罰,逾期不繳納者,得依相關法律移送強制執行。前項罰鍰之處罰,最高以新臺幣十萬元為限;並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。…」、第28條:「下列事項以自治條例定之:… 二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。…」、第30條第1項:「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。」之規定,制定台北市土地使用分區管制自治條例,並在條例中明定「就違反地方自治事項之行政業務者,處以罰鍰或其他種類之行政罰」。

惟(一)罰鍰之處罰,最高以新臺幣十萬元為限(並得規定連續處罰之),其他行政罰之種類,則限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。
(二) 自治條例之內容,不得與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸。

二、罰鍰之處罰,縱使只是1元,也係對人民財產權之剝奪(限制),仍應符合公益原則、比例原則、法律保留原則及平等原則

(一)人民財產權,國家固得予以限制,惟此限制,仍應符合公益原則、比例原則、法律保留原則及平等原則

按憲法第15條所保障之人民財產權以及釋字第577號解釋文所揭示之表意自由,國家固得予以限制,惟此限制,仍應符合憲法第23條所明定之公益原則、法律保留原則、比例原則及憲法第7條所明定之平等原則,此有釋字第580號解釋文:「基於個人之人格發展自由,個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分,因而得自由與他人為生活資源之交換,是憲法於第十五條保障人民之財產權,於第二十二條保障人民之契約自由。惟因個人生活技能強弱有別,可能導致整體社會生活資源分配過度不均,為求資源之合理分配,國家自得於不違反憲法第二十三條比例原則之範圍內,以法律限制人民締約之自由,進而限制人民之財產權。」、釋字第577號解釋文:「憲法第十一條保障人民有積極表意之自由,及消極不表意之自由,其保障之內容包括主觀意見之表達及客觀事實之陳述。商品標示為提供商品客觀資訊之方式,應受言論自由之保障,惟為重大公益目的所必要,仍得立法採取合理而適當之限制。國家為增進國民健康,應普遍推行衛生保健事業,重視醫療保健等社會福利工作。菸害防制法第八條第一項規定:「菸品所含之尼古丁及焦油含量,應以中文標示於菸品容器上。」另同法第二十一條對違反者處以罰鍰,對菸品業者就特定商品資訊不為表述之自由有所限制,係為提供消費者必要商品資訊與維護國民健康等重大公共利益,並未逾越必要之程度,與憲法第十一條保障人民言論自由及第二十三條比例原則之規定均無違背。又於菸品容器上應為上述之一定標示,縱屬對菸品業者財產權有所限制,但該項標示因攸關國民健康,乃菸品財產權所具有之社會義務,且所受限制尚屬輕微,未逾越社會義務所應忍受之範圍,與憲法保障人民財產權之規定,並無違背。另上開規定之菸品標示義務及責任,其時間適用之範圍,以該法公布施行後之菸品標示事件為限,並無法律溯及適用情形,難謂因法律溯及適用,而侵害人民之財產權。至菸害防制法第八條第一項規定,與同法第二十一條合併觀察,足知其規範對象、規範行為及法律效果,難謂其規範內容不明確而違反法治國家法律明確性原則。另各類食品、菸品、酒類等商品對於人體健康之影響層面有異,難有比較基礎,立法者對於不同事物之處理,有先後優先順序之選擇權限,相關法律或有不同規定,與平等原則尚無違背。」等可稽。

(二)涉及人民財產權之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則

又所謂法律保留原則,釋字第443號解釋係揭示「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡不妨害社會秩序公共利益者,均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障:關於人民身體之自由,憲法第八條規定即較為詳盡,其中內容屬於憲法保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制(參照本院釋字第三九二號解釋理由書),而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利,則於符合憲法第二十三條之條件下,得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。又關於給付行政措施,其受法律規範之密度自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要,乃屬當然。」。

從而,涉及人民財產權之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則。

(三)比例原則與平等原則之要求
按所謂「比例原則」,除「目的正當性原則」(註一)外,其內容,主要明定於行政程序法第7條:「行政行為,應依下列原則為之:一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時,應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」。

至於所謂平等原則,其精義為「等者,等之;不等之,不等之」,即「性質相同者,應相同之處理; 性質不同者,應為不同之處理」。 換言之,平等原則是要求「性質不同者,要有合理的差別待遇」。至於有無違反「平等原則」?則端視「差別待遇有無合理理由」及「其正當理由,與目的之達成有無合理關聯」而定(註二)(註三)。

(四)小結
換言之,罰鍰之處罰,縱使只是1元,也係對人民財產權之剝奪(限制),仍應符合公益原則、比例原則、法律保留原則及平等原則。

三、本次基於比例原則,而檢視台北市土地使用分區管制自治條例,並提出新增條文草案內容如下,予以贊同

從而,台北市土地使用分區管制自治條例係基於地方制度法之具體明確授權而制定,故符合法律保留原則;而且基於都市計畫之落實而違規裁罰,或也符合公益原則,但是否符合比例原則或平等原則,也應檢視之。

是本次基於比例原則,而檢視台北市土地使用分區管制自治條例,並提出新增條文草案內容如下,本文予以贊同。

此次有3個重點,第一是調整罰鍰,都市計畫法79條罰鍰部分是6萬元至30萬元,自治條例新增條文草案則降為5千元到10萬元,經法規委員會修正上限為5萬元。
其次是違規使用情節重大的定義,依自治條例第93條,第1類為「嚴重破壞環境品質者」,第2類為「與主要使用不相容者」,符合這2類視為情節重大,得依都市計畫法第79條第1項裁罰原則;
而此次新增條文草案,最主要是針對第3類「非情節重大者」。未來只要查報違規使用,先給予口頭警告限期改善,屆時未改善者,視情況處以5千元以上5萬元以下罰鍰,並再次限期改善。

四、其他自治條例及自治規定,如能一併檢視修正或廢止,自是更佳

但其他自治條例及自治規定,如能基於比例原則、法律保留原則、平等原則、兩公約及已國內法制化之其他國際公約所規定之內涵、法律優位原則、地方制度法等,一併檢視修正或廢止,自是更佳。

五、另外提醒:請大家終止多數暴力

欠缺尊重少數之「假民主、真多數暴力」行為,到處可見,小到區分所有權人會議之決議、機關(單位)考績之評定、是否關禁閉之決議等,大到台灣政府以多數暴力決定拆除人民房子等。

而這種欠缺尊重少數的「假民主、真多數暴力」行為,實為社會糾紛亂源之一,而且大家最終將為其所害(因為您在某種情形下,也會成為少數),實有賴大家「隨時將國際公約所明定之人權及內容、平等原則、比例原則、誠實信用原則、信賴保護原則、有利及不利一體注意原則、裁量濫用禁止等一般法律原則,以及論理法則及經驗法則,放在心中」,以終止多數暴力(註五)。
【註解】
註一:近年來受到美國三重審查基準的影響,比例原則也做出了調整:在三大派生子原則外,增加了「目的正當性原則」,意即國家所欲達到的目的須正當。創造不同的審查密度,針對不同的案件採取不同的審查密度:強烈內容:措施必須要非常合目的、侵害必須非常小。可支持性:措施與目的間之關聯須合理、侵害須合理。明顯性:措施不可明顯與目的無關聯、侵害不可明顯非最小。由此可知,比例原則的審查密度事實上並非獨立於比例原則而存在的檢驗模型,而是揭示了針對不同案件,違憲審查者將採取不同密度的審查標準而已。針對較輕微的基本權侵害採取較寬鬆的審查密度,針對較重大的基本權侵害則採取較嚴格的審查密度(維基百科http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%AF%94%E4%BE%8B%E5%8E%9F%E5%89%87)。
註二:大法官會議釋字第635號、第624號、第618號、第614號解釋等參照。
註三: 【新聞疑義1708】強制拍賣,閒置工業地? http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=237880&article_category_id=2235&article_id=147745、【新聞疑義1715】宜蘭退稅、農舍亂象與農地農用http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,4,&job_id=237994&article_category_id=2235&article_id=147823等參照。
註五:請參https://cse.google.com.tw/cse?cx=partner-pub-7253933653596989:6983704598&ie=UTF-8&q=%E5%A4%9A%E6%95%B8%E6%9A%B4%E5%8A%9B&ref=www.lawtw.com/#gsc.tab=0&gsc.q=%E5%A4%9A%E6%95%B8%E6%9A%B4%E5%8A%9B&gsc.page=1

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作者簡介
楊春吉(故鄉)
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Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、定豐地產開發有限公司專業顧問、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂副執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
作品:
1.地籍圖重測後疑義處理之初探(獲臺北市政府評審為93年度員工平時自行研究案佳作)。
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