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都更重劃地與回饋共設施的選擇

文 / 方承志
【台灣法律網】


在臺北市新市長柯文哲新都更政策中,似乎是蕭規曹隨的跟進郝市長的「公辦都更」,但是因為都更的實施模式有(一)「都市更新條例」的都更;(二)舊市區「區段徵收」;(三)都更權利變換後的市地重劃等三種。這三種方式對於公共設施的設置內容,在公共設施所有權歸屬與範圍皆有所不同,(一)都更是依據都更計畫實施內容的規定的必要公共設施範圍,所有權歸屬於都更實施者獲全體同共有;(二) 「區段徵收」則抵價地總面積以徵收總面積50%為原則,最低不得少於40%;(三)市地重劃則土地所有權人領回土地以重劃區總面積不低於55%為限。在臺北市推動都更方案同時,並提出了「容積銀行」歸公的概念,其主要內容是依據都更獎勵容積率的權力範圍內,制定相關規定回饋給都更辦理的政府機關,其缺點是為了都更「容積銀行」財源籌措目標,容易犧牲都市建設的景觀品質,而完全以獎勵容積率作為財政收入的主要依據。

在都更的實施方式的選擇上是屬於複合式的法律適用關係,當然其對於都更公共設施的回饋機制也是不同的,基本上公共設施所有權屬於都更實施業者,或是全體都更戶共同所有者,其未來維護費用及安全責任都不歸屬於政府管理。而回饋共設施贈與政府則完全不一樣,因為政府要以該都更公共設施不動產所有人身分負擔完全管理責任。如果都更戶是因為不肯犧牲該公共設施不動產所有權,但是如果在都更計畫中政府主管機關要求下,改以上述其他法律關係的選擇下,也許住戶犧牲的權利更多,這是法律賦予政府實施主管機關的彈性權利,當然這時候就會因為住戶對於公共設施的最低要求,而發生「容積銀行」會被定義在公共設施的定義範圍內,就會發生有無多餘影響「容積銀行」可以買賣的問題?

在臺北市政府於103年9月17日召開「都市更新推動小組第15次會議」會議結論二:「因應都市社會變遷,公益設施需求也越來越多樣化,除公務使用外,應將具社會需求或產業需求項目(如社福團體、非營利組織、藝文空間、文創產業等)納入……」(臺北市政府103年12月15日府授財產字第10331681100號函參考),基本上是希望以都更來提供更多的廣義的公共(福利)設施,而這個主旨必然的與「容積銀行」發生相當的衝突,因為究竟是都更戶在權利變換中,依據相關都更法律去回饋此類公共設施?還是政府必須從「容積銀行」去提供?因為這在目前並沒有很明確的法令依據或制定相關標準,顯然的在都更戶以權利問題提出質疑下必然會窒礙難行。

在臺北市政府的都更辦理的計畫內容中,甚至是在調查因為「容積銀行」所分配的房地產資訊,顯然的台北市政府並不傾向「容積銀行」的買賣議題,而是希望透過「容積銀行」交換出來的房屋,作為市產及社會福利措施或公共設施的用途之一。當然這也表示「容積銀行」的轉換必須在都更計畫中,以相當「區段徵收」或「市地重劃」的彈性比例,來作為「容積銀行」的替代權利取得的法源依據,否則單純的依據都更條例實施,真的就只有都更戶及都更計畫實施業者,以上述公函的回饋公共設施的方式,或是以行政契約的方式約定實施內容,才能取得這樣的「公益設施」。如果在都更實施計畫的擬定與辦理過程中,這些過程及內容都不夠清楚的話,那麼必然的會因為鑑價基準點,與地政地暨法令實務變動不相吻合,而發生像捷運局辦理「美河市都更鑑價分配弊案」,就會不斷的發生爭議及重複發生,那麼我們的官員就會不斷的面臨政治與法律糾紛了。

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