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容積銀行制度能增加兆元市庫嗎?

文 / 方承志
【台灣法律網】


在中央通過都更容積率上限20%,一般地區容積率上限50%,而台北市原先預計實施容積銀行制度能收入兆元,是因為50%的最高上限的預計,而台北市才剛宣布完全公辦都更的計畫,但是臺北市完全公辦都更對於容積率上限20%,除了對於原先預計容積率50%的兆元財政收入肯定打了折扣,公辦都更容積銀行的收入,與公辦都更住宅租售價格政策上的區別,在財政收入上幾乎可以是沒有區別的,但是在財政歲入會計上專款專用上,容積銀行的收入公款必須是基金收入,而其他公辦都更住宅租售屋收入,則依據住宅政策的立法內容,作為類似國宅基金或營利事業收入之用途,在營利事業收入上就會讓容積銀行因為公營業法人的因素基金成為利潤收入,除非為了維持這個財政收入的計畫,那麼只有在「容積移轉審查許可自治條例」草案中納入規劃,把這個專款容積銀行基金區別出,但是這已經是一個類似稅捐的法律規範行為,如果建築法或其他相關法律沒有特定規定足夠授權基礎下,「容積移轉審查許可自治條例」草案在位階上是構不成容積銀行財源收入依法行政的法源的。

另外因為容積銀行設置的目的是增加與擴大建物的容積率與建蔽率,也就是說以建物增加買賣來獲取這項容積銀行的收入,但是實際上卻是以學術名詞的買賣容積率的方式來實施,基本上物權依據民法第757條規定:「物權,除本法或其他法律有規定外,不得創設。」。容積率當然沒有法律直接規定下不是物權,而「容積移轉審查許可自治條例」草案在法律位階上,不是屬於中央政府通過的的法律,所以容積銀行買賣的容積率基本上只是一個法律上的債權權利,但是債權是政府與建商雙方存在的雙方債權債務關係,不能由法律創設雙方債權債務關係,所以除非是公法上的債權債務關係,但是公法的政策內容的中央法律基礎法源在哪裡?這都是在容積銀行對於容積買賣在成立過程要特別注意的法律問題。

如果說容積銀行的容積率只是一種公法上對於地上權的實施內容,因為政府在容積銀行容積率買賣上,在實施過程中是不能直接私人土地做出法律處分的,所以在現在的法律基礎上最多只是考慮公法債權在地上權設定的問題。這樣的法律問題當然會影響容積銀行實施的內容,如果建物不是改變成為地上權(不包括土地所有權)的內容,那麼容積銀行容積率將無法以取得物權,作為實施都更或其他建物容積率最終手段的。這才是今日台北市市政府應該克服的問題,究竟是選擇中央立法通過這個制度,或是以創設公法債權的方式將建物登記地上權,而也因此改變住宅政策的實施方式及內容,否則容積銀行要立即實施在法源上,也將會在法律問題上有所困難的。台北市政府如果不能立刻加以討論,而要在現有的法律基礎上取得該筆容積率轉移買賣的土地所有權,必然的在土地建物共同起造人制度下,或是都更權利變換制度下,在沒有法律規範創設制度下,這才是在法律上令我們更擔心的,也希望主政者好好思考一下所有的法律要件,才不會嚴重侵犯了人民的私有財產權,才不會讓這個制度無法繼續推動下去。

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