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【新聞疑義1247】土地持有人持有土地時間未滿三年,不得參與都更表決?

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞】

為避免投資客以人頭戶造成都市更新延宕,台北市議員應曉薇等廿五人昨天在工務委員會提案,增修訂「台北市都市更新自治條例」,土地持有人持有土地時間未滿三年不得參與都更表決,但都發局表示,此舉恐與中央「都市更新條例」母法牴觸,最後決議由都更處發函中央列為修法意見。議員應曉薇指出,這項提案也是為了防堵像太極雙星等聯合開發弊案,宣示作用勝於一切。都發局局長邊泰明表示,在都市更新案中的確發現灌人頭現象,但因禁止事項事關人民權益,而中央「都市更新條例」母法並無此規定,北市都更自治條例恐與中央母法牴觸,建議透過中央修法,再由地方辦理。都市更新處處長林崇傑說,過去市府也常向中央反映實務問題,內政部則邀集相關團體共同討論,再行解釋或單條法令修正,但目前立法院「都市更新修例」至少已有十多個版本,都更處近期就會先把議會意見轉呈內政部(自由時報  102年10月18日報導:參與都更表決 擬訂持地年限) 。


【疑義】

一、於「台北市都市更新自治條例」,增加母法所無之限制,違憲?

按「直轄市都市計畫之擬定、審議及執行」、「 直轄市建築管理」、「 直轄市住宅業務」為直轄市自治事項(地方制度法第18條第6款參照)。而所謂自治事項,係指地方自治團體依憲法或本法規定,得自為立法並執行,或法律規定應由該團體辦理之事務,而負其政策規劃及行政執行責任之事項(地方制度法第2條第2款參照)。

所以,台北市政府,當得增修訂「台北市都市更新自治條例」;惟基於法律優越(優位)原則,其條款仍不得與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例有所牴觸,以免無效,中央法規標準法第11條:「法律不得牴觸憲法,命令不得牴觸憲法或法律,下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」、地方制度法第30條第1項:「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。」參照。

惟現今都市更新條例(http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawContent.aspx?PCODE=D0070008),就台北市議員應曉薇等廿五人所建議「土地持有人持有土地時間未滿三年不得參與都更表決」之事項,並未明定,而且該建議事項,實涉人民財產權之限制,自不得於「台北市都市更新自治條例」,增加母法所無之限制,以免違憲或無效。

二、得否通過比例原則及平等原則之檢驗?

又憲法第15條所保障之人民財產權以及釋字第577號解釋文所揭示之表意自由,國家固得予以限制,惟此限制,仍應符合憲法第23條所明定之比例原則、法律保留原則、比例原則及憲法第7條所明定之平等原則,此有釋字第580號解釋文:「基於個人之人格發展自由,個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分,因而得自由與他人為生活資源之交換,是憲法於第十五條保障人民之財產權,於第二十二條保障人民之契約自由。惟因個人生活技能強弱有別,可能導致整體社會生活資源分配過度不均,為求資源之合理分配,國家自得於不違反憲法第二十三條比例原則之範圍內,以法律限制人民締約之自由,進而限制人民之財產權。」、釋字第577號解釋文:「憲法第十一條保障人民有積極表意之自由,及消極不表意之自由,其保障之內容包括主觀意見之表達及客觀事實之陳述。商品標示為提供商品客觀資訊之方式,應受言論自由之保障,惟為重大公益目的所必要,仍得立法採取合理而適當之限制。國家為增進國民健康,應普遍推行衛生保健事業,重視醫療保健等社會福利工作。菸害防制法第八條第一項規定:「菸品所含之尼古丁及焦油含量,應以中文標示於菸品容器上。」另同法第二十一條對違反者處以罰鍰,對菸品業者就特定商品資訊不為表述之自由有所限制,係為提供消費者必要商品資訊與維護國民健康等重大公共利益,並未逾越必要之程度,與憲法第十一條保障人民言論自由及第二十三條比例原則之規定均無違背。又於菸品容器上應為上述之一定標示,縱屬對菸品業者財產權有所限制,但該項標示因攸關國民健康,乃菸品財產權所具有之社會義務,且所受限制尚屬輕微,未逾越社會義務所應忍受之範圍,與憲法保障人民財產權之規定,並無違背。另上開規定之菸品標示義務及責任,其時間適用之範圍,以該法公布施行後之菸品標示事件為限,並無法律溯及適用情形,難謂因法律溯及適用,而侵害人民之財產權。至菸害防制法第八條第一項規定,與同法第二十一條合併觀察,足知其規範對象、規範行為及法律效果,難謂其規範內容不明確而違反法治國家法律明確性原則。另各類食品、菸品、酒類等商品對於人體健康之影響層面有異,難有比較基礎,立法者對於不同事物之處理,有先後優先順序之選擇權限,相關法律或有不同規定,與平等原則尚無違背。」等可稽。

從而,台北市議員應曉薇等廿五人所建議「土地持有人持有土地時間未滿三年不得參與都更表決」之事項,雖或得避免投資客以人頭戶造成都市更新延宕(都市更新之延宕,並非完全係投資客以人頭戶所致,縱使依該建議增訂都市更新條例,也只能減少部分問題),惟其尚非不得以也能達到其目的之損害較小的手段為之,自無法通過比例原則中「損害最小原則」之檢驗;另其得否說明「差別待遇之合理理由」及「其正當理由,與目的之達成有何合理關聯」(釋字第635號、第624號、第618號、第614號解釋參照),並通過平等原則之檢驗,本文也持懷疑態度;是否能通過狹義比例原則之檢驗,也是讓人質疑!

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作者簡介
楊春吉(故鄉)
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