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【新聞疑義1014】政府,又打算徵收農地?

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞】

高市府擬辦理4處都市計畫農業區區段徵收,受到新法上路的規定,地政局下週起將發函約2000份意願調查,以免農民權益受損。地政局說,都市計畫農業區辦理區段徵收要符合四大原則,包括交通節點、縣市交界、人口成長和重大工程等因素,如果當地發展已符合土地需求增給原則,即可推動土地區段徵收。地政局選定的4處區段徵收區座落在高雄榮總旁農業區約15公頃、大社區沿舊市區外圍環狀都市計畫土地約97公頃、捷運大寮主機廠西側農業區約55公頃及燕巢區燕巢大學城特定區計畫約74公頃土地,共241公頃農地,預計可提供約136公頃的建築用地及105公頃的公設用地。地政局指出,區段徵收制度在民國101年土地徵收條例修正後有重大改變,在辦理區段徵收前置作業程序時,新增繼續務農意願調查以及區段徵收的公益性、必要性評估等作業規定,以確保土地所有權人的權益。地政局已完成土地所有權人資料彙整,預計下週要發出約2000份的意願調查表給土地所有權人,以了解其意願;如果地主在未來仍有耕作意願,將會劃設專業區供地主農用(中央社102年2月22日報導:變更農地 高市對2千地主民調)。


【疑義】

按「財產權保障」,從釋字400號解釋:「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定,旨在『確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴』(『』為編者所加,即所謂存續保障)。如因公用或其他公益目的之必要,國家機關雖得依法徵收人民之財產,但『應給予相當之補償』,方符憲法保障財產權之意旨(『』為編者所加,即所謂價值保障)。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者,其所有權人對土地既已無從自由使用收益,形成因公益而特別犧牲其財產上之利益,國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償,各級政府如因經費困難,不能對上述道路全面徵收補償,有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。…」之解釋文觀之,係以「存續保障」為優先,「價值保障」為輔(註一)。

從而,本案地政局已完成土地所有權人資料彙整,預計下週要發出約2000份的意願調查表給土地所有權人,以了解其意願;「如果地主在未來仍有耕作意願,將會劃設專業區供地主農用」,似乎符合「存續保障為優先,價值保障為輔」之原則。

問題是最高行政法院101年度判字第953號判決也謂:「(三)綜合上開憲法關於人民財產權保障、人民行使權利限制及徵收私有土地之規定與司法院解釋意旨整體觀察可知:1、人民之財產權,應予保障;除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。而中華民國領土內之土地屬於國民全體,人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制;是土地所有權人於法律限制內,雖得自由行使、享用其財產權,惟本於權利社會化之基本內涵,所有權之行使,不得違反公共利益,或以損害他人為主要目的,仍應依法受社會責任及環境狀態之限制。

  2、憲法關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人「依財產之存續狀態」行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。準此,保障人民財產權「存續狀態」之使用、收益及處分,與個人生命、身體、名譽、自由等人格尊嚴之保障與維護,具有實質之關聯;而人格尊嚴之維護,乃民主憲政國家施政之指針與究竟目標(中華民國憲法增修條文第10條「基本國策」第6項參照)。

  3、國家對於土地之分配與整理,應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則,並規定其適當經營之面積。「為確保農業永續發展,因應農業國際化及自由化,促進農地合理利用,調整農業產業結構,穩定農業產銷,增進農民所得及福利,提高農民生活水準」,政府特制定農業發展條例;而「農業用地於劃定或變更為非農業使用時,應以不影響農業生產環境之完整」為前提。因此,維護農業生產環境之完整,確保農業永續發展,促進農地合理利用,穩定農業產銷,增進農民所得及福利,亦屬政府有關農業政策之公益措施,落實上開農業政策,有助於提高國家糧食安全與農業土地資源之維護。

  4、土地徵收係國家因公共事業或其他由政府興辦以公共利益為目的事業之需要,對人民受憲法保障之財產權,經由法定程序予以強制取得之謂;所稱「區段徵收」,係指於一定區域內之土地,予以重新規劃、分宗整理,而為全區土地徵收之綜合性土地改良事業。經由強制徵收,被徵收土地(或土地改良物)應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後,直轄市或縣(市)主管機關即應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣,逾期未遷移者,由直轄市或縣(市)主管機關或需用土地人依行政執行法執行。是知,土地徵收,乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害,係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施,故其徵收,除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外,並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則,俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。申言之,徵收私有土地應具備:

(1)公益性:因興辦公共事業而徵收私有土地,有助於該公共事業公益目的之達成。

(2)必要性:上開公共事業所欲達成之公益目的,其事業用地之取得,應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之,協議不成,始予強制徵收。而以協議方式取得事業用地,除能順利並迅速完成興辦之事業外,且可促進社會祥和、避免人民抗爭、減少社會成本,增進人民對政府之信賴與整體社會之利益。是以協議取得事業用地,成就「政通人和」,亦屬整體社會公益之內涵。前揭土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序,即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地,避免強制剝奪人民之財產權,達成最少損害之原則。因此,需地機關於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時,自應確實踐行該條所定協議之精神,不得徒以形式上開會協議,而無實質之協議內容,否則即與正當法律程序有違(本院96年度判字第1442號判決參照)。

(3)符合比例原則:維護農業生產環境之完整,確保農業「永續發展」,促進農地合理利用,穩定農業產銷,增進農民所得及福利,為政府有關農業政策之公益措施,落實該農業政策,有助於提高國家糧食安全與農業土地資源維護之公共利益,故徵收土地,應儘量避免耕地(農業用地)。又保障人民財產權「存續狀態」之使用、收益及處分,與個人自由、發展人格及維護尊嚴,具有實質之關聯;而人格尊嚴之維護,乃民主憲政國家施政之指針與目標。從而,因興辦公共事業徵收私有土地所造成減少耕地(農業用地)以及剝奪人民私有財產存續狀態所生被強制徵收人生命、身體、財產、強制遷移等居住遷徙自由之損害,與公共事業之公益目的相互權衡輕重後,確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡之情形,亦即符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則,其強制徵收私有土地,始為適法。

  5、內政部土地徵收審議委員會乃土地徵收條例因「徵收私有土地,關係人民權益甚鉅,為保障私有財產權益」而設,專司「審議土地徵收案件」,為行政程序上執行特定職務之組織,屬行政程序法第114條第1項第4款所稱「參與行政處分作成之委員會」。該會「審議土地或土地改良物徵收或區段徵收有關案件時,得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查,或組成專案小組審核」、並得「邀請需用土地人或與徵收業務有關機關、人員列席說明」,「決議事項應作成紀錄」(以上見內政部土地徵收審議委員會組織規程第7條、第9條及第10條)。準此,該委員會審議土地徵收案件,自應針就各該徵收案件之具體情形,核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序?該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需?是否就損失最少之地方為之?興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均衡?倘未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式,其審議程序,即難謂適法。

(四)本件臺灣省苗栗縣政府(即原審共同被告)為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地周邊地區發展需要,檢具區段徵收計畫書、圖等,報經被上訴人以98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收臺灣省苗栗縣竹南鎮○○段○○○○段78-1地號及頭份鎮○○段1地號等852筆私有土地,面積124.61公頃,及一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地之私有土地改良物,交由苗栗縣政府於98年4月21日以府地權字第09800653315號公告,同日並以府地權字第0980065018號函知各所有權人。上訴人不服,於98年7月2日向苗栗縣政府提起訴願,經苗栗縣政府移送被上訴人內政部,嗣經被上訴人對上訴人不服苗栗縣政府98年 4月21日第0980065018號函部分,以98年7月15日台內訴字第0980132783號函復「二查本件徵收補償訴願案,參考臺北高等行政法院96年度訴字第241號判決意旨,應視為異議申請案,請貴府依土地徵收條例第22條規定處理。」就上訴人不服被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收案部分,依訴願管轄規定,移請行政院審理,嗣經行政院訴願決定駁回。上訴人不服,對被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收處分(原處分)、行政院訴願決定及苗栗縣政府98年4月21日府地權字第09800653315號公告提起行政訴訟,經原審法院判決駁回後,上訴人就駁回請求撤銷行政院訴願決定及被上訴人原處分部分不服,提起上訴。而對於上訴人不服被上訴人系爭徵收處分部分,原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,適用行為時土地徵收條例第4條第1項、第2項、第4項及區段徵收實施辦法第6條第1項規定,以前揭理由,認被上訴人系爭徵收處分及行政院訴願決定,均無不合,駁回上訴人關於此部分之訴,固非無見。惟查:

  1、為實施開發建設新設都市地區之全部或一部(即都市計畫法第12條所指「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區,所擬定之之特定區計畫」),其開發範圍經中央主管機關內政部核定者,雖得先行區段徵收;然需用土地人於申請徵收土地或建築改良物前,仍應確實踐行與土地所有人協議價購或以其他方式取得土地,因所有權人拒絕參加或經開會未能達成協議之程序後,需用土地人始得依土地徵收條例規定申請徵收。內政部在審核該申請徵收案時,應先由土地徵收審議委員會開會審議該申請徵收案之公益性、必要性及是否符合比例原則,並作成紀錄,送交內政部辦理;內政部審查核定土地徵收審議委員會審議決議各具體申請徵收案件時,基於中央主管機關之權責,仍應就審議委員會審議該土地徵收議案之組織及決議是否合法?已否就申請徵收公益事業用地之程序(如申請前之協議價購)與實體要件(徵收土地之公益性、必要性及是否符合比例原則)為實質審議、判斷及其判斷有無基於錯誤之事實或違反經驗法則與論理法則?有無夾雜與該具體徵收事件無關之考慮因素等事項予以全面審查、確認後,作成決定,始稱完備。

  2、被上訴人系爭徵收處分載稱:「主旨:貴府為開發新社區及因應竹科竹南基地周邊地區發展需要,申請區段徵收貴縣竹南鎮○○段○○○○段78-1地號及頭份鎮○○段1地號等852筆土地,面積合計124.61公頃,並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地之私有土地改良物乙案,復請查照。說明:一...二本案經提送本部土地徵收審議委員會第210次會議審議通過,准予辦理區段徵收。三...」(原審卷一第108頁、被上訴人原處分卷第1頁)。觀諸系爭徵收處分上載內容,顯見被上訴人作成系爭處分,係以被上訴人所設土地徵收審議委員會第210次會議為據。查,依該土地徵收審議委員會第210次會議紀錄記載,該次會議開會時間為98年4月8日(星期三)上午9點30分、散會是中午12時整;審查事項及決議欄載明:「本次徵收案件計35件,包括區段徵收3件、一般徵收15件、一併徵收10 件、撤銷徵收7件,其決議如下,並詳如後附件2審議結果一覽表:(一)...不予一併徵收。(二)...(四)其餘提案(本院按:即包含系爭徵收案)皆通過」,系爭區段徵收案列為第32案,審議結果為「通過」,其審議、討論過程與通過之理由為何?並未隻字載明(同上原處分卷第5至18 頁)。是從上開會議紀錄之記載內容,並無法據以審查該審議委員會審議系爭土地徵收案時,已否就前開所列構成徵收之程序與實質要件,予以審議、判斷。…」(而且本判決之見解,本文認為尚屬中肯妥當)。

可見,徵收私有土地,除「應具備前揭公益性、必要性及符合比例原則」外,土地徵收審議委員會之組成是否合法?土地徵收審議委員會審議土地徵收案件,是否針就各該徵收案件之具體情形,「核實審議」需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序?該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需?是否就損失最少之地方為之?興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均衡?申請徵收公益事業用地之程序,有無適法(如申請前之協議價購)?亦係重點,並非僅以「地主仍有耕作意願,劃設專業區供地主農用」而已。

另外,「地主仍有耕作意願,劃設專業區供地主農用」,真的,就符合「存續保障為優先,價值保障為輔」之原則嗎?如「劃設專業區供地主農用」,係將「所有人」趕離「原賴以存續的土地或建物或其他工作物」,全區區段徵收後,再「劃設專業區供地主農用」,那「地主仍有耕作意願,劃設專業區供地主農用」是否符合「存續保障為優先,價值保障為輔」之原則,恐有討論之空間。


【註解】
註一:最高行政法院99年度判字第1146號判決:「本院查:按「土地徵收,依本條例之規定,本條例未規定者,適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關:在中央為內政部;在直轄市為直轄市政府;在縣為縣市政府」、「申請徵收土地或土地改良物,應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書,並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖,送由核准徵收機關核准,並副知該管直轄市或縣(市)主管機關。」、「徵收土地或土地改良物,由中央主管機關核准之」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費,由需用土地人負擔,並繳交該直轄市或縣(市)主管機關轉發之」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第13條、第14條、第19條分別定有明文。準此,本件有關系爭土地之徵收核准機關為內政部,而補償機關為被上訴人屏東縣政府,而被上訴人東港鎮公所僅屬「需用土地人」之法律地位而已。次查土地徵收係國家因公共事業之需要,對人民受憲法保障之財產權,經由法定程序予以剝奪之謂。是土地徵收之法律關係,除法律另有規定(如:土地徵收條例第8條、第57條第2項)外,僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收,與國家與私有土地所有權人間之徵收關係等二面關係,需用土地人與所有權人間原則上不具有徵收法律關係。次查提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟,以人民與中央或地方機關間,因公法上原因發生財產上之給付,或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付,為其實體審判要件,其所稱公法上原因,係指人民依公法法規之規定,對國家享有公法上請求權而言。經查:憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害。是財產權之保障係重在存續保障,此種存續保障祗有在因公用或其他公益目的之必要,基於公益優先原則,由國家依法徵收而給予相當補償時,始由價值保障所取代。因此,財產權保障是以「存續保障」為主、「價值保障」為輔,而存續保障是強調財產權之抵禦性功能。從而,除法律明文規定之情形外,認人民對國家具有公用徵收之公法上請求權時,似與存續保障之精神不符。又,土地徵收係指國家因公益需要,為興辦公共事業,對人民受憲法保障之財產權,經由法定程序予以剝奪之謂。因而,土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要,國家始得依法律所定程序為之,準此,徵收係對財產權具目的性侵害,並非國家純粹取得財產權之工具,更非調整私益衝突之手段,而是為實現公益需要之最後不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段,因而公用徵收須符比例原則,有無實施公用徵收之必要,依我國現行法制,需由需用土地人於踐行法定程序(諸如:舉辦公聽會、徵收前之協議,有無以徵收以外之法律手段,取得所用土地之可能性,申請目的事業主管機關之許可等等)公平衡量公益與私益之重要性,斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書,報請主管機關核准之。職此之故,是否實施公用徵收,相關機關具有行政裁量權,一般人民並不具有請求國家實施公用徵收,而用以侵害自己所受保障財產權之權利。從而原判決以本件上訴人並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權,另土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准,充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已,殊難謂一經人民申請,地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務為由,而駁回上訴人之訴,依法自無違誤。上訴人主張依司法院釋字第469號、第486號解釋意旨,所採保護規範理論而認上訴人應得享有請求需地機關擬具徵收計畫報經主管機關為徵收之權利,原判決依土地徵收條例第13條規定,否准上訴人之請求,係增加法律所無之限制,有違平等原則及比例原則云云,即無足採憑。至原判決固論述系爭土地現已由被上訴人東港鎮○○○○道路,上訴人已無從自由使用收益,且又無法領取徵收補償費,其損害不能謂不大,乃係督促被上訴人等儘速籌措財源協議價購或辦理徵收事宜,惟此僅屬原判決之旁論,核與認定上訴人並無公法上請求國家對其土地為徵收之權利無涉,自無上訴意旨主張原判決對此論述有矛盾之情事。上訴論旨,仍執前詞,指摘原判決違背法令,求予廢棄,為無理由,應予駁回。」參照。另有關本判決之簡析,請參台灣法學雜誌第177期,第124至125頁。

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23.台灣法律網電子書:政府採購裁判選輯暨簡評(二) (與劉孟錦律師合編著,100年12月)。
24.【新聞疑義】、【土地制度簡介】、【事物手扎】、【行政法律問題】、【保證法律問題】、【兒童及少年福利法律問題】、【刑事法律問題】等系列文章。

 

 

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就合併出賣之非共有土地部分,是否享有優先承購選擇權,或必須一併承購,應依原買賣雙方之意願及利益、共有土地及非共有土地之客觀上經濟價值、土地整體之利用關係等項,具體觀察判定之(最高法院107年台上字第2434號民事判決) / 劉孟錦律師.劉哲瑋律師
在借名關係存續中,出名人將該財產設定抵押權登記予第三人,是否為無權處分?(最高法院108年度台上字第1744號民事判決) / 劉孟錦律師.劉哲瑋律師
經法院判決分割共有物確定者,無論所採行分割方法為何,均有使原分管契約發生終止之效力(最高法院107年台上字第879號民事判決) / 劉孟錦律師.劉哲瑋律師
法院判決分割共有物確定者,無論所採行分割方法為何,均有使原分管契約發生終止之效力(最高法院107年台上字第2074號民事判決) / 劉孟錦律師.劉哲瑋律師
經法院判決分割共有物確定者,無論所採行分割方法為何,均有使原分管契約發生終止之效力(最高法院107年台上字第879號民事判決) / 劉孟錦律師.劉哲瑋律師
因土地登記錯誤、遺漏或虛偽致受損害,向地政機關請求國家賠償之消滅時效起算時點?(最高法院108年度台上字第814號民事判決) / 劉孟錦律師.劉哲瑋律師
買賣契約約定「買賣標的物主附屬建物及依法約定專用之部分並無凶殺或自殺致死之情事發生」之認定?(最高法院107年台上字第2093號民事判決) / 劉孟錦律師.劉哲瑋律師
共有物之分割方法,第二審法院如認第一審法院所定分割方法有部分不當,得否為一部維持一部廢棄之判決?(最高法院108年度台上字第812號民事裁定) / 劉孟錦律師.劉哲瑋律師
民法第425條之1規定,係在解決同屬一人所有之土地及其上房屋由不同之人取得所有權時之房屋與土地利用關係,必係土地或房屋讓與後方生有無法定租賃權之問題(最高法院107年度台上字第1379號民事判決) / 劉孟錦律師.劉哲瑋律師
關於命一造當事人辦理所有權移轉登記之確定判決,尚須他造當事人根據該確定判決辦畢所有權移轉登記後,始能取得所有權,在辦妥所有權移轉登記前,仍不得以共有人身分,參與共有物之分割(最高法院107年度台上字第532號民事判決) / 劉孟錦律師.劉哲瑋律師
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