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美國的宗教土地使用──國會的立法與法院的判例

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


那時,有上主的話傳於提市貝人厄里亞說:
你起來,下去會晤住在撒瑪黎雅的以色列王阿哈布;看,他現在正在納波特的葡萄園內,他下到那裡去霸佔了那葡萄園。
你要對他說:「上主這樣說:『你殺了人,還要霸佔他的產業嗎?」』繼而對他說:「上主這樣說:『狗在什麼地方,舔了納波特的血,也要在什麼地方舔你的血』」。
《聖經》〈列王紀(上)〉(21: 17-19)

Indeed, it could not so claim without adopting the absurd argument that any single-family home that might be razed to make way for an apartment building, or any church that might be replaced with a retail store, or any small business that might be more lucrative if it were instead part of a  national franchise, is inherently harmful to society and thus within the government's power to condemn.
Justice  Sandra Day O’Connor(Kelo v. City of New London, 2005)


前言

生命、自由、以及財產是人民的「自然權利」(natural rights)(Paul: 1987: 248)。John Lock 認為,對於財產的取得、保有、以及享受,是人們享有生命權、以及自由權所必須(p. 3)。基本上,財產權(property gihjts)包含財產的取得、使用、以及轉移等三個面向(p. 195);政府對於人民財產的限制有三種方式,包括徵稅、管制(regulatory takings)、以及徵收(eminent domain)(p. 3)。宗教土地使用(religious land use)最常面對的挑戰是土地使用分區管制(zoning)、以及土地徵收,不僅涉及宗教自由、以及歧視/平等課題,甚至於有可能限制到言論自由(Tuttle, 2000)。

在「苗栗大埔農地事件」、以及「台北文林苑事件」引起全國百姓矚目之後,台中市南屯區天主教堂也面對土地將被徵收開發的困境,「民間自辦」重劃會以人頭戶灌水取得過半人數同意,一千三百多坪堂區面積的一半被強行納入,只獲得地上物拆除賠償金額約三百萬元,還要補兩千八百萬地價差額(蔡明,2012)。在 5 月 26 日,約有三、五千名來自全國的天主教神父、修女、以及教友,前往台中市政府遞交超過兩萬五千人的連署書1,控訴南屯天主堂遭重劃會不公不義之巧取豪奪,這是天主教在台傳教 150 年來的第一次上街頭(陳韋鑑,2012;陳振貴,2012)。

同樣遭遇都更霸凌的是木柵中華基督教便以利教會,台北市政府的土地重劃案已經完成,才接到拆除執行的掛號通知,一百坪的土地只能拿回半數,被政政府評為優等的幼兒園因而面臨停辦(李容珍,2012)。近日,台東市所公所已開發觀光、及發展城鄉為由,要求知本卡地布部落、及加路蘭部落公墓線其遷葬(施曉光、范正群,2012);在 1987 年,也發生過南投縣政府公告:「本墓地編定為東埔風景區,觀光旅社區;基於風景區觀瞻及地方繁榮實須廢止」,要求布農族限期遷葬位於信義鄉公墓的祖靈第(賴春標,2001)。廣義來看,都算是地方政府度對於宗教的迫害,特別是少數族群。

從 1950 年代起,美國盛行在郊區興建住宅,許多地方政府開始使用土地使用分區管制,試圖限制在工商業、或是住宅區成立聚會所,或是不准從事收容遊民等救濟行為,特別是宗教建築的規模越來越大,讓人擔心是否會妨礙到地方的安寧;在過去三十年來,美國也發生過諸多地方政府徵收教會土地、或是土地使用的爭執,地方首長往往以促進經濟繁榮為由,不惜徵收教會的土地轉移給大型連鎖商2、或是進行都市更新,以免金雞母被免稅的宗教團體浪費,因此被譏為由信奉「全能的上帝」(God almighty) 轉為崇拜「金錢至上」(almighty dollar)(Owens, 2009: 1; Carnell, 2002; Rice, 1988; Blumenthal, 2006)。不管政客是出於公共利益、還是競租的考量,多少還是要反應多數選民的看法,加上土地使用的裁量、或是土地徵收難免流於主觀,爭議衝突不免(Weinstein, 2012: 8-9)。在這樣的脈絡下,美國國會為了保障宗教自由,先後通過 Religious Freedom Restoration Act(1993)、以及 Religious Land Use and Institutionalized Persons Act(2000),要求以嚴格的方式進行司法審查3,以防止地方政府的濫權,也就是「地方政府管制」對抗「聯邦政府保護」;在這同時,聯邦最高法院也透過一連串的判例來表達不同的看法,尤其是 Employment Division v. Smith(1990)、以及引起全國百姓公憤的 Kelo v. City of New London(2005),雙方你來我往、各顯神通(Ziegler, 2009)。

目前,學術界對於 RLUIPA 的立場南轅北轍,反對者擔心如果擴張解讀,很可能會造成宗教團體在土地使用上的特權;相對地,支持者則指出在歷史上,宗教土地使用者往往遭到歧視,特別是躲在看來中性的土地法規背後的非宗教土地使用者(MacLeod, 2010: 3; Finetti, 2008)。另一個學術上的爭議,則是到底土地徵收是否屬於 RLUIPA 所謂的土地使用法規4;就實務而言,這是一個門檻問題:宗教土地是否適用於 RLUIPA 的保障,以及宗教團體是否能以 RLUIPA 對抗政府的徵收(Baker, 2008; Bollettino, 2009; Finetti, 2008; Leonczyk, 2009; Lerman, 2008; MacLeod, 2010;  Mathues, 2006;  Saxer, 2004;  Scaduto, 2008; Serkin & Tebbe, 2009)。

我們先前已經針對政府徵收民地,作過初步的政治與經濟分析;大體而言,
儘管美國憲法有明文保障人民的土地,以防止政府和用徵收權,然而,司法單位基本上是臣服於立法單位,不願意積極介入具有民意基礎的行政、或是立法部門的作為(施正鋒、吳珮瑛,2012)。在這裡,我們想要透過美國國會的立法、以及各級法院的判例,來了解政府對於宗教土地使用的作法;具體而言,我們想要知道,當地方政府的土地管制、甚至於徵收侵犯到人民的宗教自由之際,國會及法院採取怎麼樣的態度,也就是說,在政府權力的行使、以及人民權利之間,立法及司法部門如何自處。

我們先將了解土地對於宗教信仰的重要性、以及反對立法保障宗教土大使用的理由;接著,我們要回顧美國國會與聯邦最高法院針對這個議題的長期拔河;再來,我們要介紹 RLUIPA 的內容,特別是關鍵的概念;由於土地使用法規涉及是否包含土地徵收,我們將另外以專節分開討論;在結語之前,我們要考察一些在 RLUIPA 立法以後的判例。


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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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