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【新聞疑義905】廢止休耕補助、活化農地?

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞】

「我全力支持年輕人」,桃園縣農業局長曾榮鑑表示,停發休耕補助已成為一個趨勢。桃園縣年輕農民也贊成政府停止休耕補助。 宜蘭縣長林聰賢說,農委會有意改變休耕制度,屆時會有更多休耕田釋出,是活化農村的契機。 林聰賢說,縣府農業處已在清查三星鄉休耕田、荒廢農田,打算一個個說服,請無力耕作的老農把土地交給縣府,成立宜蘭版農地銀行,由縣府背書,再媒合給有意下田的新主人。 嘉義縣水田約占四萬公頃,水稻每期休耕面積都在一萬一千至一萬二千公頃。「休耕政策根本就是鼓勵懶惰!」農業處長林良懋說。 針對有學者質疑接受休耕補助的約五成八不是農民,台南市政府農業局長許漢卿認為,北部較有這方面問題,先買農地,等土地變更後再轉為建地,也就是養地;南部這種情況少,未耕種的情況多是因為年老或是繼承農地,自己無法耕種。 「土地不放空,就是國家多賺!」台南農民崑濱伯(黃崑濱)說,只要能鼓勵更多人從事農作,不要讓土地閒置、荒廢,就是好代誌。 大園鄉民陳燕卿參與小地主大佃農計畫,目前耕作十二甲農地,其中八甲農地屬於租約農地,他認為,很多農民不願簽約出租農地,最主要原因是受過去三七五減租的陰影,害怕農地簽約後被放領,因此不願出租。 「鼓勵休耕是最壞的示範!」嘉義東石鄉老農謝茂鎮表示,水稻田每公頃每年休耕補助不過九萬元,如果種水稻,收入至少十至十二萬元。現在很多年輕人都說工作難找,政府也為失業率節節攀升苦惱不已,這種情況下政府再鼓勵休耕,根本是「教壞囝仔大細」(聯合報101年10月31日報導:宜蘭:設農地銀行 說服老農釋地)。


【疑義】

按比例原則,除憲法第23條:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」有所明定,以及釋字第702號解釋:「中華民國九十八年十一月二十五日修正公布之教師法第十四條第一項規定,教師除有該項所列各款情形之一者外,不得解聘、停聘或不續聘,其中第六款(即一○一年一月四日修正公布之同條第一項第七款)所定「行為不檢有損師道,經有關機關查證屬實」之要件,與憲法上法律明確性原則之要求尚無違背。又依同條第三項(即一○一年一月四日修正公布之同條第三項,意旨相同)後段規定,已聘任之教師有前開第六款之情形者,應報請主管教育行政機關核准後,予以解聘、停聘或不續聘,對人民職業自由之限制,與憲法第二十三條比例原則尚無牴觸,亦與憲法保障人民工作權之意旨無違。惟同條第三項前段使違反前開第六款者不得聘任為教師之規定部分,與憲法第二十三條比例原則有違,應自本解釋公布之日起,至遲於屆滿一年時失其效力。」等解釋有所揭示外,行政程序法第7條:「行政行為,應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時,應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」亦有明定,是行政行為,縱屬行政程序法第3條:「行政機關為行政行為時,除法律另有規定外,應依本法規定為之。下列機關之行政行為,不適用本法之程序規定︰一、各級民意機關。二、司法機關。三、監察機關。下列事項,不適用本法之程序規定︰一、有關外交行為、軍事行為或國家安全保障事項之行為。二、外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為。三、刑事案件犯罪偵查程序。四、犯罪矯正機關或其他收容處所為達成收容目的所為之行為。五、有關私權爭執之行政裁決程序。六、學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序。七、對公務員所為之人事行政行為。八、考試院有關考選命題及評分之行為。」所定之機關及事項除外,也僅不適用行政程序法之程序規定,至於比例原則,仍有適用之餘地。

而休耕補助之廢止與否之行政決定,實是行政行為,自有以比例原則檢視之必要。然兩者之間,何者較有助於「安全存糧之保障」及「避免土地的浪費」,「廢止休耕補助、活化農地」無庸置疑;但如論「保障農民的相當生活水準」,「休耕補助」似乎較「租金收入」為高,又以「續以休耕補助」為宜。

惟「安全存糧之保障」、「避免土地的浪費」,與「保障農民的相當生活水準」間,也非不得調和之,如採「廢止休耕補助、活化農地」,而且「租金」與「休耕補助」間的差額,政府也能適當補足(須俟情形,決定是否逐年調降),那「農民」可能較有意願「出租」?也符合「比例原則」中「損害最小原則」。所以,本文建議「廢止休耕補助、活化農地、適當補足租金與休耕補助間的差額」為是。

至於強制「農民出租」,限制人民財產權,侵害人民契約自由,實難通過憲法第23條所明定之「比例原則」之檢驗,不再多說。很多農民「害怕農地簽約後被放領」之疑慮,從農業發展條例第20條:「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約,應依本條例之規定,不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者,適用土地法、民法及其他有關法律之規定。本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例,或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者,除出租人及承租人另有約定者外,其權利義務關係、租約之續約、修正及終止,悉依該法律之規定。本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前所訂立之委託經營書面契約,不適用耕地三七五減租條例之規定;在契約存續期間,其權利義務關係,依其約定;未約定之部分,適用本條例之規定。」、第21條:「條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約之租期、租金及支付方式,由出租人與承租人約定之,不受土地法第一百十條及第一百十二條之限制。租期逾一年未訂立書面契約者,不適用民法第四百二十二條之規定。前項農業用地租賃約定有期限者,其租賃關係於期限屆滿時消滅,不適用民法第四百五十一條及土地法第一百零九條、第一百十四條之規定;當事人另有約定於期限屆滿前得終止租約者,租賃關係於終止時消滅,其終止應於六個月前通知他方當事人;約定期限未達六個月者,應於十五日前通知。農業用地租賃未定期限者,雙方得隨時終止租約。但應於六個月前通知對方。」、第22條:「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約,其租賃關係終止,由出租人收回其農業用地時,不適用平均地權條例第十一條、第六十三條、第七十七條、農地重劃條例第二十九條及促進產業升級條例第二十七條有關由出租人給付承租人補償金之規定。」等規定觀之,應屬多慮。

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作者簡介
楊春吉(故鄉)
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Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、定豐地產開發有限公司專業顧問、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂副執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
作品:
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