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【新聞疑義449】「適足住房權」之合理驅逐(二)-徵收與補償

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞】

不滿捷運萬大線強制徵收土地,今天(14日)上午新北市多位議員帶著一群中和居民,聚集在新北市議會外頭,要抗議市長朱○○,但結果朱○○從車道進出,沒有和民眾照到面,抗議民眾相當不滿,在議員帶領下一度衝進議會和警方推擠;而新北市交通局針對居民訴求回應表示,市府特別規劃以土地開發方式讓地主不只被徵收,還可以分享土地開發的效益;而地主們如果有些什麼意見,也歡迎在未來的都市計畫程序過程中提出。抗議捷運萬大線沒開公聽會就強制徵收土地,新北市議員江○○、金○○、林○○等人,14號上午率領500多位民眾到新北市議會前抗議;本來要堵前來專案報告的新北市長朱○○,但結果沒堵到人,朱○○沒從大門口進出,抗議民眾相當不滿,議員們帶著抗議民眾直衝議會,警方則連忙排成人牆,全力阻擋,雙方爆發激烈推擠、拉扯,狀況一度混亂。交通局長○○○出面表示,在計畫中的機廠用地規劃部分,94年8月25號臺北市政府捷運工程局有召開公聽會,當時公路總局表示北部駕訓班為考照重要場地,也是新竹以北地區大型聯結車的主要教練場,因此不同意提供作為機廠用地使用;所以把機廠規劃在金城路北側,並設置一個支線車站側臨莒光路,還特別規劃以土地開發方式讓地主不只被徵收,他表示地主可以選擇不領取價購款,而以開發後的公有不動產抵付,而且也不是以公告土地現值作為取得開發後樓地板面積的依據。他強調已經了解民眾訴求,未來希望在變更都市計畫過程中,多和地主溝通,也希望地主能在公開展覽期間,如果有意見,都可在都市計畫審議中提出(中廣新聞網100年6月14日報導:不滿捷運萬大線強制徵收土地群眾抗議 交通局:一切依規定辦理)。


【疑義】

按源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用(註一)之經濟社會文化權利國際公約第12條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」之「適足住房權」,在經濟社會文化權利事務委員會第7號一般性意見中指出(註二)「3.…強迫驅逐一詞。這說法的定義是:個人、家庭乃至社會在違反他們意願的情況下,被長期或臨時驅逐出他們居住的房屋或土地,而沒有得到或不能援引適當的法律或其他形式的保護,但是禁止強迫驅逐,並不適用於按照法律,並符合國際人權公約規定所執行的強迫驅逐…9.…使用一切適當方法,包括通過立法措施,以促進公約所保障的所有權利…這樣的立法措施應(a)對房屋和土地的居住者提供盡可能最大的使用保障…11.有些驅逐是合理的,例如房客經常不交租,或沒有任何適當原因而破壞租用的房屋。但是,有關當局也應保證驅逐的方式確實按照法律規定,而法律是與公約不相抵觸,而且被驅逐的人有可能援用法律的補救方式。…13.…締約國也應保證所有有關的個人對他們本人和實際所受財產的損失得到適當的賠償…14.如果驅逐是合理的,在執行的時候也要嚴格遵從國際人權法的有關規定,符合合理和適當比例的一般原則…15.適當的法律程序上的保護和正當法律手續是所有人權所必不可少的因素…對強迫驅逐所適用的法律程序保護包括:(a)讓那些受影響的人有一個真正磋商的機會…」。

是按照法律(即符合法律保留原則,我國徵收現行規定為「土地徵收條例」),並符合國際人權公約規定所執行的強迫驅逐(所謂強迫驅逐,乃指個人、家庭乃至社會在違反他們意願的情況下,被長期或臨時驅逐出他們居住的房屋或土地,而沒有得到或不能援引適當的法律或其他形式的保護而言),尚為所許。

但(一)對其所受財產的損失應該立法給予適當賠償(徵收上的相當補償屬之,請參土地徵收條例第30條以下之規定),更甚者,應提供盡可能最大的使用保障(徵收上的完全補償屬之);而且(二)在執行的時候也要嚴格遵從國際人權法的有關規定,符合合理和適當比例的一般原則(須符合比例原則,請參土地徵收條例第3條之規定);並(三)應有適當的法律程序上的保護和正當法律手續(須符合正當法律程序,例如土地徵收條例第10條所定「公聽會或說明會」、第11條所定「協議價購」、第20條所定「儘速發給補償費」等),尤其是讓那些受影響的人有一個「真正磋商的機會」。

所以,【新聞疑義419】徵收改革,立院封殺,土地所有人,無語問蒼天!(註三)所言「按人民之財產權,為憲法第15條所保障,其雖非不得限制,惟仍應符合憲法第23條:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」所明定之「公益原則」、「比例原則」以及「法律保留原則」。…又從釋字第440號解釋文:「人民之財產權應予保障,憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失,若逾其社會責任所應忍受之範圍,形成個人之特別犧牲者,國家應予合理補償。」、釋字第516號解釋文:「國家因公用或其他公益目的之必要,雖得依法徵收人民之財產,但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收,對被徵收財產之所有人而言,係為公共利益所受之特別犧牲,國家自應予以補償,以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當,更應儘速發給,方符憲法第十五條規定,人民財產權應予保障之意旨。」、釋字第579號解釋文:「人民之財產權應予保障,憲法第十五條定有明文。國家因公用或其他公益目的之必要,得依法徵收人民之財產,對被徵收財產之權利人而言,係為公共利益所受之特別犧牲,國家應給予合理之補償,且補償與損失必須相當。國家依法徵收土地時,對該土地之所有權人及該土地之其他財產權人就因徵收被剝奪之所有權及其他財產權,均應予以合理補償,惟其補償方式,立法機關有一定之自由形成空間。」觀之,國家應予「合理相當之補償」,而且應「儘速發給」,惟其補償方式,立法機關有一定之自由形成空間。至於「完全補償」,乃是「以市價補償」之意,雖與前揭「相當之補償」尚屬有間,惟將土地徵收條例第30條:「被徵收之土地,應按照徵收當期之公告土地現值,補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地,應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值,補償其地價。前項徵收補償地價,必要時得加成補償;其加成補償成數,由直轄市或縣 (市) 主管機關比照一般正常交易價格,提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」修正為「以市價補償」,自較能貫徹憲法對人民財產權的保障,自是更佳。從而,對人民之財產權予以限制,以至於形成個人之特別犧牲,須符合憲法第23條所明定之「公益原則」、「比例原則」(最後手段性,應為比例原則中的損害最小原則之延伸)以及「法律保留原則」,而且國家應予「合理相當之補償」,並「儘速發給」。」,若從「適足住房權」的角度來看,尚無衝突。

更甚者,本文認為,報導中交通局長所強調:「已經了解民眾訴求,未來希望在變更都市計畫過程中,多和地主溝通,也希望地主能在公開展覽期間,如果有意見,都可在都市計畫審議中提出。」,或能讓那些受影響的人有一個「真正磋商的機會」,但是否能讓那些受影響的人有一個「真正磋商的機會」,值得觀察。


【註解】
註一:實務上,請參臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決:「按「本公約締約國確認人人有工作之權利,包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利,並將採取適當步驟保障之。」,經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文,而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定,兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力,各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現,是以法院行使審判職權時,自應遵循、審酌此二公約之規定、精神,甚應優先於國內法律而為適用(施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止,其意旨即應具優先性),則有關勞務給付之各契約,其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容,並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發,且工作權亦為本國憲法保障之基本權利,其內容不僅使勞工有工作之機會,更由於勞動契約之社會化,勞工經由勞務之提供,並得以維持、發展其職業能力,建立群體生活、社會評價,實踐工作價值及保持其人格尊嚴,易言之,勞務不應只保留於經濟層面之評價,其更應擴及於勞工人格權益之保護,故勞務提供亦屬工作權之重要內容,基此意義,勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益,且雇主無優越而值得保護之利益(如停業、雙方信賴基礎喪失等)時,即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務,如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」、法務部對「國際公約內國法化的實踐」委託研究報告之對案建議,第5頁以下。學說見解,請參廖福特著,法院應否及如何適用公民與政治權利公約,台灣法學雜誌第163期,2010年11月1日、陳清秀著,兩公約實踐與賦稅人權保障,2011年2月法令月刊。
註二:兩公約施行法第3條規定,適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋,所以有關適足住房權應參照經濟、社會、文化權利委員會第4、7號一般性意見(http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/15269193190.pdfhttp://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/1526920497.pdf)。
註三:http://blog.rootlaw.com.tw/gs/2011/05/27/%e3%80%90%e6%96%b0%e8%81%9e%e7%96%91%e7%be%a9419%e3%80%91%e5%be%b5%e6%94%b6%e6%94%b9%e9%9d%a9%ef%bc%8c%e7%ab%8b%e9%99%a2%e5%b0%81%e6%ae%ba%ef%bc%8c%e5%9c%9f%e5%9c%b0%e6%89%80%e6%9c%89%e4%ba%ba/

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作者簡介
楊春吉(故鄉)
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Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、定豐地產開發有限公司專業顧問、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂副執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
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