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【新聞疑義98】限建「集村農舍」適法性之疑義

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞】

    農民農舍自救會與台灣農權總會昨天發起「維護公平正義、捍衛農民權益」遊行,抗議農委會逕自公告特定農業區禁建規定,卻沒有配套措施與緩衝期;農委會則強調,保護優良農業區,並未損及真正從農者的權益。「農舍何罪、還我家園」、「鴨霸政府」、「土匪官員」,上千名來自新竹、宜蘭、台南、桃園等地的農民與農舍起造人高舉標語,昨天到立法院、監察院、農委會灑冥紙、丟雞蛋抗議,高喊:「農委會主委陳○○下台!」帶隊的新竹縣議員邱○○說,全國農地有一半以上是特定農業區,新竹縣則高達八成六,但農委會上月十五日公告特定農業區不得興建集村農舍,沒有緩衝期,讓正在申請三、四千件案件卡住,新竹農地從每坪二萬元暴跌至五千元,造成農民財產鉅大損失。農委會水保局長黃○○強調,政府沒有限制特定農業區「個別農舍」的興建,僅針對「集村農舍」,也沒有限制一般農業區興建集村農舍,我國特定農業區的農牧用地僅二十七萬公頃,相當珍貴。台灣農村陣線與學者也召開記者會力挺農委會,指現行集村興建農舍的作法已經悖離立法原意,農委會的作法值得肯定,讓農地真正回歸「農有、農用」。台北大學副教授廖○○表示,集村農舍被不當濫用,變相成為建商養地工具,希望建商、投機客及相關利益人士不要濫用農民的名義 (自由時報99年11月19日報導:特定農業區禁建公告沒緩衝 農民抗議)。

他並說,截至今年6月30日,集村農舍已建成85 案,以10%作為建築用地、共使用45公頃;但其中53 案、約28公頃(占63%)分布在特定農業區,且多離市區不遠。他指出,上述53案,相對提出的90%的配合農地,共計422公頃中,多達296公頃(約占70%)分布在山坡地保育區、森林區、風景區或林業用地、養殖用地,農舍與配合農地的距離,根本與真正從事農業行為的農民慣常行為不吻合。他說,「農業發展條例」第18條規定,「於不影響農業生產環境及農村發展前提下,得申請以集村方式或在自有農業用地上興建農舍」。他強調,上述有爭議案件都不會是真正從事耕作的農民,因為農舍是為農事而建,不應該跟農地相距甚遠,「這類建案已經扭曲政府保障真正種田農民權益的良意」(中央社99年11月18日報導:保農地 特定農業區禁集村農舍)。

豪宅農舍大量興起引發爭議,農委會發布解釋令,明訂集村農舍不得坐落於特定農業區。對有民眾要求適用信賴保護原則,農委會強調,先前購買農地但尚未申請興建農舍者,不在信賴保護範圍內。由於目前多數集村興建農舍坐落的農業用地位於特定農業區,造成優良農地流失、建地化、商品化。監察院今年9月16日糾正農委會及內政部,認為此舉導致區位較佳且具優質生產力的特定農業區面積減少,悖離農業發展條例第18條第1項的立法意旨,甚至造成污染疑慮,要求農委會處理。農委會表示,為達維護優良農業生產環境目標,落實農業發展條例「不影響農業生產環境及農村發展」的意旨,農委會日前已發布解釋令,要求集村興建的農舍不得位於特定農業區,未來修正「農業用地興建農舍辦法」時,也將增列相關規定。不過這項解釋卻引發之前已大量買進農地的業者反彈,要求適用信賴保護原則,一般農民則擔心未來無法在自己的農地上蓋農舍。農委會強調,集村農舍興建地點雖不得位於特定農業區,但仍得位於其他使用分區,也未限制個別農舍在特定農業區興建的權益。農委會表示,農業用地上准許興建農舍的制度,主要在提供有心經營農業者在該農地上興建放置農機具兼具居住的需求,以便利其從事農事工作,與一般家居住宅性質不同,而集村農舍是將個別農舍集中在完整地區內興建,但仍應以維護農業生產環境為前提(中時電子報99年11月5日報導:特定農業區 集村農舍不許建)。


【疑義】

按台灣農地管制,本是管人為主(所以才有,自耕能力證明),之後則採管地為主,即「農地、農用」。

而即農地、農用,原則上當不得興建農舍,之所以允許興建農舍,主要在於「與農業經營不可分離」之因。苟興建之農舍與農業經營有所分離,立法政策上,自應考量限制之。

當然,對人民財產權之限制,仍應符合憲法第23條:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」所揭示之公益原則、比例原則及法律保留原則(釋字第509號、第577條、第656號解釋參照)。

而「特定農業區禁建」或為增進公共利益所必要(有謂為維繫安全存糧者,亦有謂為環境保護者,或為農業生產環境及農村發展者),但以解釋性行政規則或統一性行政規則或職權命令,限制特定農業區興建「集村農舍」,是否有違法律保留原則中「須以法律定之」或「須具授權具體明確性」呢?另「禁建公告,沒緩衝」,是否違反比例原則呢?

而且行政行為應受法律及一般法律原則之拘束(行政程序法第4條參照),為何個別農舍可以興建?集村農舍不可以興建?是否有正當理由,得為差別待遇呢(行政程序法第6條參照)?另已經申請核准者,是否有信賴保護原則之適用(行政程序法第8條參照)呢?以上,均有說明之必要,茲分敘如下。

一、限制特定農業區興建「集村農舍」,有無違反法律保留原則?

按農業發展條例第18條:「(第1項)本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後取得農業用地之農民,無自用農舍而需興建者,經直轄市或縣 (市) 主管機關核定,於不影響農業生產環境及農村發展,得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。…本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前取得農業用地,且無自用農舍而需興建者,得依相關土地使用管制及建築法令規定,申請興建農舍。本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前共有耕地,而於本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後分割為單獨所有,且無自用農舍而需興建者,亦同。…(第5項)前四項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法,由內政部會同中央主管機關定之。主管機關對以集村方式興建農舍者應予獎勵,並提供必要之協助;其獎勵及協助辦法,由中央主管機關定之。」,第5項係規定內政部得會同中央主管機關以辦法(法規命令)定「興建農舍之許可條件」,並未有農委會得逕自公告特定農業區禁建之授權規定,農委會卻逕自公告特定農業區禁建,苟無其他適法依據,其以解釋性行政規則或統一性行政規則或職權命令,限制特定農業區興建「集村農舍」,就有違反法律保留原則之虞。

二、無緩衝,有無違反比例原則?有無信賴保護原則之適用?

按比例原則雖為憲法上的法律原則,惟其內涵,則明顯於行政程序法第7條:「行政行為,應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時,應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」。

本案公告無緩衝(採取之方法),有助於目的之達成(避免搶建);而且「有緩衝」,似乎無法避免搶建之發生,似乎也不須再深究「損害最小原則」及「狹義之比例原則」。

但已經申請核准且已從事興建行為者,因有信賴基礎及信賴表現,認有信賴保護原則之適用,應無疑義;而正在申請之案件,未有興建行為之信賴表現,也未有已核准建築之信賴基礎,無信賴保護原則之適用,也是正確。

然「已申請且申請時,本符合要件」或「在補正期間依規定補正完畢」者,應無搶建之問題,則此部分,公告無緩衝,何來有助於目的之達成(避免搶建)?自有違反比例原則之虞。

三、是否有正當理由,得為差別待遇呢?

按個別農舍與集村農舍,就農業生產環境及農村發展之影響,本就不同,且個別農舍,其正當性,來自「與農業經營不可分離」,但集村農舍,實際實踐結果,已脫離其正當性,也有所不同;自應基於平等原則「等者,等之;不等者,不等之」之精義,為差別待遇。

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作者簡介
楊春吉(故鄉)
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Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、定豐地產開發有限公司專業顧問、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂副執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
作品:
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