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反送中與難民法

文 / 台灣本土法學
【台灣法律網】


在12月11日,國民黨總統候選人韓國瑜競選總部主委、前國民黨主席朱立倫受訪表示,支持香港人追求民主與人權是國民黨一貫的立場,不希望有任何政黨把香港爭取民主人權當成選舉提款機或選舉策略,而是真正關心香港民主,因此國民黨應該要支持《難民法》立法,如果民進黨關心香港民主,就應該積極推動《難民法》。關於難民法的議題,台灣法學雜誌在今年7月18日舉辦「我國難民法制之展望學術座談會」,邀請程明修老師主持並引言,李東穎老師、張志偉老師、魏培軒老師與談。(關於本研討會詳細的會議紀錄,敬請參考第375期的台灣法學雜誌)難民法與反送中運動衍伸的問題,本誌也有特別企劃,邀請許義寶老師、張志偉老師、王智盛老師撰文。(敬請參考第376期的台灣法學雜誌)

我國難民法制之展望學術座談會

在7月18日「我國難民法制之展望學術座談會」,針對我國難民法制做全面性的探討,本文僅就會議中與反送中有關的部分探討。在引言時程明修老師對於我國難民法制的建置歷程說明,我國目前並沒有難民法,目前只有草案,我們立法的進程,在2002年在陳水扁總統政府時期開始有《難民法》草案的研擬,到送進立法院,一直要到2009年才正式有草案的版本送立法院,在2010年正式進入到立法院的內政委員會審議,中間就有斷斷續續的一些討論,最終是到2016年到第9屆的立法委員時,有過一個比較詳盡的討論,這裡中間從第7屆、第8屆到第9屆,中間曾經出現過相當多《難民法》的版本(高志鵬委員、田秋堇委員、蕭美琴委員、陳學聖委員,尤美女委員、蔡易餘委員也曾提出草案)。針對反送中引發的問題,程明修老師認為我們最大的問題是面對兩岸關係,所以在兩岸關係的討論上,台灣要去處理相關的難民議題,不像德國等歐洲國家所遇到的難民問題那麼地單純,我們因為在《難民法》的制定上面受到《國際公約》,還有我們自己《公約施行法》上面的一些影響,勢必要面對這樣的議題,可是在面對此議題時,在法制作業上,整個難民制度的建立,它跟其他國家在處理主要適用對象為外國人的前提,我們就馬上遇到挑戰,也就是說即使我們制定了這樣的《難民法》,此《難民法》真的會用在我們可能更急迫需要的,不管是西藏或者是大陸地區,或者是接下來可能可以想像的香港、澳門地區,這些人民在目前《憲法》增修條文的結構之下,很難直接就把他論為外國人,在此前提之下的《難民法》的制定,就會遇到各位現在在投影片所看到的,《難民法》草案的前提都是適用在外國人或無國籍人身上,所以此法律如果過了,這個法律適用的範圍恐怕第一個就會面臨到,能不能把它轉介或者轉嫁到兩岸之間的關係。對於這樣的情形,程明修老師舉了可能具有參考性的的例子,是兩德統一前處理前東德難民的一些經驗,程老師之所以特別提出來,是因為我們所面臨到的挑戰跟德國當時的挑戰非常的接近,當時是因為戰後德國國土沒有分裂,但是主權產生了一些割裂,當時主要的問題點是柏林,在柏林因為四強分占的結果,柏林圍牆蓋了起來,一邊是蘇聯佔領區,另外一邊是法、英、美三國的佔領區,當時因為柏林圍牆的建立起來之後,非常大量的東德人民,不管是東柏林的人民或者是東德人民,越過這圍牆進入到西柏林地區來。德國當時因應此問題,在1950年就制定了一部法律,就是用特別法的方式來處理,叫做《緊急收容法》。
魏培軒老師認為行政院版本的《難民法》草案裡面,它是提到無國籍以及外國籍人士,大陸地區人按照我國的《國籍法》,大陸地區人民並不是外國人,針對這個問題大法官是刻意模糊化,但是大法官原則上的基本立場是大陸地區人民並不是外國人、至少不是一般的外國人。至於是什麼人?會不會是一個特別的外國人?或是一個特別的國民?這個部分並沒有特別詳細的敘述。而《難民法》通過之後,後續的問題是什麼?也就是難民認定之後,到台灣之後,這些人到底能夠做什麼?他相應的權益到底是什麼?工作權、居住權、教育權,這些都必須要有配套措施,但是目前《難民法》正式的法案都沒有辦法通過,遑論後續的這些問題,這是在討論《難民法》的時候必須要一併討論的地方。
張志偉老師認為在兩岸之間的關聯性或者是港澳之間的特殊地方,其實《難民法》如果考量此部分如果考量、著墨過深的話,會變成動輒得咎,對於這些中國大陸地區或者是港澳地區的難民設計,是不是也一併放進來,還是用專章或者是專法去做規範,目前的《難民法》草案,其實是沒有處理。在《兩岸關係條例》或者《港澳關係條例》裡面去加一個條文,全面準用《難民法》,張老師覺得也不是不可以。
李東穎老師認為依照《港澳條例》、《兩岸關係條例》,港澳地區人民跟大陸地區人民都不是外國人,《難民法》草案用所謂外國跟無國籍人來作為難民的申請處理,這個地方看起來就是要排除掉大陸人民跟港澳人民的適用。

第376期的特別企劃

第376期的特別企劃,這邊直接引用當期編輯室手札的導讀。
本議題有許多不同論述觀點。有老師從我國現行制度對照既存《難民法》草案所借鏡海外諸多制度、公約精神,嘗試從過去我國曾實施之作法提出較易執行的解套建議。
文中提及各國雖或多或少有屬於自己對應難民問題的制度,然國際上對於難民之定義尚無實質的統一標準。我國《難民法》草案亦多沿用國際組織之定義,例如《世界人權宣言》、《難民地位公約》、《難民地位議定書》、《領域庇護宣言》等等。不過我國當時主要基於大環境考量,為了能積極參與國際事務,即便不具備相關國際組織會員身分,仍積極使用這些組織所下定義,而後出現以專案認定方式接納難民的政策,然而對於實質有需求的難民制度至今依然以草案形式維持未定狀態。今就香港反送中事件影響所產生港人呼籲我國建立難民法制之呼聲,另基於我國與港澳地區人民互動上的特殊性,《難民法》在技術上並未將香港人納入範圍,故有建議以現行專案認定模式納入前述《難民法》所引用之諸多國際認定概念,搭配現有規範如《香港澳門關係條例》、《香港澳門居民進入臺灣地區及居留定居許可辦法》運用於個案判斷,提升對港澳地區人士實質的相關協助。
另有從與我國經歷類似的德國為例,依德國自納粹政權垮台後進入東西分裂狀態直到現代這整個連續性時間軸為基準,再以德國就德裔及非德裔難民兩大分類,分別探討其對不同時期、不同身分屬性難民所採取層次分明、分類嚴謹的措施。
文章從兩方面帶入論述:從德國《緊急收容法》、《聯邦被驅逐者法》等強調德裔身分的針對性專法;處理德裔以外難民之《基本法》、《庇護法》以及若干憲法原則、公約。就該兩部分開展德國在戰後對難民處遇模式之論述。
文末轉向說明我國因缺乏實質難民法制,而長期交由機關以專案個案認定之現象,不僅便宜行事且無益於難民法制度之建立。並建議可依循德國難民處遇的層次化作法,不論係透過專法、建立難民法制度後準用相關處遇概念,或於現行類似規範加入特定條款應對等均為可行方案。

制定難民法應慎重

社長田金益認為難民法的制定應經過嚴謹的思考與斟酌,相關討論,是站在甚麼立場?有無充分的論證?對於台灣的局勢、外部的格局有無正確的認知?我國憲法並未將港澳同胞視為外國人,作為難民而吸納,挑動的便是兩岸敏感的神經。而現行港澳人民關係條例與兩岸人民關係條例中,對於急迫情況與身分認定,其實賦予行政權極為彈性的判斷空間。或許有部分已遷移來台的港人會認為這是不明確的法規,對於落地生根有著未來的不確定性。然而,基於台灣特殊的地緣政治格局,這部分的不明確,卻是必要的留白。


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