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馬總統的司改成績單

文 / 民間司改會
【台灣法律網】


林峰正 (民間司法改革基金會執行長、律師)

新年頭,舊年尾,免不了檢討過去展望未來的工作,個人所關注的司法改革工作亦不例外。

過去的一年,全民都見識了發出酸臭腐敗氣味的司法現狀。許多人失望,更多人憤怒,大家都說要改革,包括新上任的司法院長,及清楚感受到選票壓力的總統。於是,司法院長說「司法必須為了人民的利益而存在」,還說要在最短的時間內通過法官法,建立不適任法官的退場機制。

一個多月來,國民黨藉立法委員在立法院確實加快步伐急審法官法,與三年前國民黨在野時對法官法的立法採取漠視態度不可同日而語,此舉讓苦等法官法超過二十年的我們對國民黨刮目相看,加速立法回應民意的氣氛確已形成,但若論及法案的內容與品質,卻又讓人在心裡升起一絲絲的不安。

不適任法官退場機制之建立及有效與否是整部法官法的靈魂所在,也是多數民眾的共同期盼。但對於司法問題稍有涉獵的人都不難知道,真正不適任必須立即淘汰的法官為數不多,縱然法官法立法完成後得以順利加以淘汰,司法的弊病絕不可能就此解決。理由不難理解,因為優秀敬業的法官也絕對是少數,其餘的就是表現平平還算及格的多數法官,依法淘汰固然必要,卻對於平庸法官不生影響,司法的整體品質依然無法提昇。釜底抽薪之道無他,找到什麼樣的人來擔任法官職司審判才是真正的重點。

考試取才 用於法官不恰當

因此,在漫長研議法官法的過程中,法官入場機制的討論與改革也是立法的重點,目前以考試取才擔任法官的作法並不恰當,而應由具一定年資與表現的檢察官、律師、學者遴選擔任法官已是共識。此項變革的難題卻發生在執行面,因為遴選比考試來得困難,考試取才只消由司法院發給考試院一紙需用法官員額的公文,時候一到,就有那些通過考試的準法官投入法官的工作。反觀以遴選方式進用法官,就有不少工作要傷腦筋。篩選什麼樣的人才加入法官行列本來就不容易,再加上以現今法官的工作條件及社會聲望都有待改善的情形下,除了同為公務員身份的檢察官轉換跑道坐上審判台相對尋常外(現在院檢人事交流早已提供法官及檢察官互換位置的經常性管道),要期待鍾情學術工作的學者,及表現獲得社會肯定的律師投入法官工作,實非易事,此所以為何近年來司法院早創設律師轉任法官的管道,但成功的案例並不多見。

明白以上的困境以後,難道就要放棄法官入場機制的改革?答案當然是否定的。反而是,若確認考試進用法官的制度弊病(含社會歷練不足、對司法欠缺使命感等),當應竭盡全力排除障礙,向理想前進。遺憾的是,司法院在此次所提出的法官法草案中,雖保留了法官入場機制中與遴選法官相關的條文,但卻將先前版本中關於法官考試的落日條款刪除,這不啻意味著司法院不願在法官入場機制上作根本的變革,遴選法官的條文只有宣示性的效果,法官考試依然照舊。民間曾建議是否訂定較長期間(如十年)的法官考試落日條款,也遭到司法院的拒絕。


法官職務評鑑 應納外部意見

司法院對於法官入場機制的改變不願跨出關鍵性的一步,就連社會大眾念茲在茲的法官退場機制,其所選擇的方式也不樂觀。簡言之,司法院迄今仍僅願接受民眾對於法官的個案檢舉,對於全體法官一般性的定期評鑑卻是避之惟恐不及,直稱如果這樣做恐怕對審判獨立有極大的傷害。弔詭的是,司法院長年以來為了對法官進行行政管考,一直有類似一般公務員的考績制度,這就是不折不扣的每年幫全體法官打分數的作法,差別在於打分數的執行者與參與者全都是法官罷了。法官法草案中以恐造成干預為由,將既有的考績制度廢除,代之以所謂職務評定制度,但無論如何評斷法官的表現良莠,全是由法官系統自行執行,外人無從窺其堂奧則是其相同之處。如果制度改來改去仍是關起門來自行運作,外界如何相信長期以來藏在法官考績制度的魔鬼不會在法官職務評定制度裡借屍還魂。因此,加入外部專家及司法制度使用者(含原、被告、被害人等)意見的全面定期評鑑制度反而是破除官官相護魔咒的可能方法。司法院不此之圖,反而視之為洪水猛獸期期以為不可,實需提出更充分的理由說服社會大眾。

有趣的是,司法院1996年自行訂立的法官評鑑辦法第2條即規定,司法院認為有必要時,得定期由法官及學者所組成的法官評鑑委員會為地區性之全面評鑑,只是司法院從未認為「必要」而已。若認為民間要求辦理全體法官的定期評鑑不可行,就請司法院先對外說明何以其認為不可行的制度竟在十多年前已赫然出現在法官評鑑辦法之中?排除定期一般性評鑑,只容許與現行由人民向監察院檢舉法官極為類似的個案評鑑,對這種法官評鑑制度還有什麼太大的期待?

明白以上法官法立法過程中,司法院對於關鍵制度改革所採取的保守態度後,就很難對司法改革的深度及廣度保持樂觀。不過,立法院關於法官法的審議仍在進行中,民間當不放棄任何推動改革的可能,務期讓司法改革工程堅定推進。另一方面,在法官法立法告一段落後,也有必要提出新一代的司改議題,並指出改革方向供社會探討,蘊蓄另一波改革動能。

他山之石:國民參審制

首先,是否可以開始思考由國民參與審判的可能性。過去的司法改革,推動不少的訴訟制度改造,例如在刑事訴訟法採取改良式當事人進行主義,同時也大幅調整攸關人權的相關條文。改革幅度不可謂不大,但民眾對於改革成效的感受並不明顯。歸根究底,徒法不足以自行,若執行法律的法官仍不拋棄舊思維,又欠缺強力的監督,再進步的法律修正也是枉然。因此,現階段社會聚焦的司改工程固然是法官法的立法,即不適任法官的退場機制的建立,但若要讓人民信賴司法,恐怕不免須正視職業法官制度運作的極限,即所謂由少數司法菁英獨攬審判權限所引發的流弊,諸如貪污、私心獨斷、怠惰等問題。是以,英美法系引進一般國民參與審判的作法即有加以研究參考的必要。甚至,英美傳統的陪審團制度在晚近也有不同的變形,日本於2009年5月開始採用的國民裁判員制度即為著例,就連南韓也在 2008年開始引進人民參與審判。同為大陸法系的日本與南韓都已參酌英美法系的陪審作法來促進審判公開透明,抑制法官失職濫權。台灣社會不信賴司法早已是社會共識,與其在千瘡百孔的職業法官死胡同找不到出口,何不歸零重起爐灶,說不定是司法重生的契機。日本引進人民參與審判歷經十年的規劃研議立法準備,幾成為全民運動,也是最好的法治教育。他山之石,可以攻錯,倘不立即行動,帶動社會討論,只怕改革時機不再。

防檢察官治國 加強監督機制

再者,司法審判的前提是檢察官提起公訴,若無起訴,自然沒有審判,所謂不告不理原則是也。檢察官如何依法適當行使職權近來也開始成為社會焦點,諸如是否能抵抗政治干預,辦案過程有無違法濫權,起訴是否充分偵查舉證,有無濫行上訴或故意逾期上訴縱放罪犯等社會熟知的不法不當行為,無一不對每一個案件造成深遠的影響,甚至有檢察官治國之說。話雖如此,對於檢察官濫權違法的批評似乎一直停留在言論層次,甚少見到檢察高層痛下決心全面對不肖檢察官痛下重手。過去,淘汰不適任的法官長期成為司法改革的重點項目;未來,如何監督不肖的檢察官將成為下一階段司改的核心功課。

馬總統在就任前便開始倡言司法改革,如今任期早已過半,司法卻有如過街老鼠。其實,勇敢拿出魄力面對挑戰才是正解。最近的檢驗並不困難,端視由國民黨所主導的立法院何時通過如何版本的法官法,人民大概可以總結馬總統四年任期的司改成績,再決定是否同意他繼續端坐總統大位。

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作者簡介
財團法人民間司法改革基金會
電話:02-25231178
傳真:02-25319373
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