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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 律師專欄 > 王希平律師

基因改造食品管理之相關法律問題研究:基因改造食品之標示(七)

文 / 王希平律師
【台灣法律網】


第三節 適用預防性原則之必要性

第一項 切莫短視近利

普羅米修斯之故事可以說是支持「預防性原則」的,因為其接受了新興科技之存在,亦即故事中的天火與運用天火之技術,但是同時亦承認人類可能由於利益趨使而濫加誤用新興科技之傾向。基因改造食品之發展原因,依據生物科技企業之說法,其最終目的是希望終結世界之飢餓,但是事實上今日縱然世界上仍有相當多之人口死於飢餓,追究其原因恐怕是在於食物之分配不均,而非食物生產不足。在富裕之已開發國家中每天浪費的食物可能就能救活許多非洲難民。 (433)生物科技企業投入大筆資金研發基因改造食品,其中一項重要目的即為透過智慧財產權機制以獲取高額利潤,已經非常貧瘠之國家如何能支付高額權利金以種植基因轉殖作物,並改善飢荒問題呢?即使生物科技企業好心放棄專利權,這也不會是常態,況且種植這些高科技作物又往往尚需要特別的技術指導與支援,貧窮國家是否有可能勝任呢?此外,全球作物品種單純化之結果會減少生物多樣性,生態一旦破壞,就難以回復了,這樣的結果絕非人類之福,此外,再加上智慧財產權制度之運作下,也許以後全球食品供應就掌控在少數幾家生物科技公司手中,並使得富者更富,貧者更貧。雖然生物科技企業亦宣稱基因轉殖作物能減少化學藥劑之使用,以達環境之永續利用,但是隨著基因污染情況日益嚴重之際,雜草及害蟲會逐漸產生抗藥性,如同抗生素濫用之後果一般,人類可能將漸漸失去管理這些雜草與害蟲之能力, (434)故種植基因轉殖作物是否真能使環境得以永續利用,恐怕不如生物科技公司所宣稱的那麼樂觀。

第二項 須有先見之明

在如此之利益趨使之下,生物科技公司往往在對於基因改造食品之安全性尚有爭議之際,就急於推廣其好處,同時並掩蓋其不利之處,使得一般農民與消費者無從分辨利弊,卻先被美麗的詞藻給淹沒了。新興科技固然帶來美好之憧憬,但是當人們為其所可能帶來的利益太過於期待時,對於確認其弊端之工作相對地就不會作出相同之投入。「預防性原則」則強調了非預期與非意欲結果之重要性,並因此衍生對於預先行動以評估炫爛外表之迫切需求。我們不能僅基於目前所已知的危險來評估那些以目前知識看起來係危險之事物,我們尚須對於那些目前尚不顯著之問題預先作考量,以免事後回顧時,懊悔當初若能預料該有多好。在厄庇米修斯決定帶領潘朵拉來到人間時,祂即做了一件經過事後回顧一定會後悔的事,而「厄庇米修斯(Epimetheus)」這個名字在希臘文中之義為「後見之明(hindsight)」。然而,「預防性原則」卻是一項有遠見的原則,即如同普羅米修斯(Prometheus)這個名字於希臘文中之意思為──「先見之明(foresight)」。 (435)

第四節 因應之道

第一項 前提基礎

第一款 食用安全性仍是未定論

於2002年8月20日美國國家科學院資助的「國家研究委員會」又提出報告,指稱基因改造或複製的動物供人類食用時,「迄無證據」顯示有危險。美國FDA官員表示這份國家科學院應其要求而做、眾所期待的報告,可以供作據以制定法規的「有力基礎」,以管理動物複製及動物基因改造此一崛起迅速的產業,以及是否讓此類動物產品進入食品界,蓋目前美國政策仍禁止基因改造或複製動物產品以食品之方式販售或行銷。

動物基因改造或複製產業殷盼未來此類動物產品可以進入食品市場,而眾所關切的食用安全性問題,專家在報告中指出,幾乎找不到值得提防的因素,很可能安全無虞,不過報告中仍要求作更多研究,因為若未作周全的管理,否則仍有可能對人類造成傷害。國家研究委員會主席、北卡羅萊納州立大學動物學教授范登伯指出,原本委員會應邀研究的課題,在指出動物基因科技的風險,而非其益處。委員會成員中,不少人也抱持這種觀點,但他們發現在許多案例中,風險可以管理,而且益處很可觀。科學家發現食用基因改造動物的人不用害怕被改造的基因會轉移到人體,若有例外則在嬰兒或曾罹患嚴重胃腸疾病的人,因為他們的胃腸道內膜不正常,有可能把改造基因產出的蛋白質吸收入體內血液中。然而該委員會亦作出結論認為,傳統動物食品源導致生病的機率更大,例如牛肉中的大腸桿菌或雞肉中的沙門氏菌。 (436)

在基因轉殖作物之食用安全性至今還眾說紛紜之際,生物科技大國──美國作出了這樣一份樂觀的報告,自然是對於生物科技產業相當友善的回應,但是不禁令人對於生物科技快速發展並倉促將新穎產品推向市場之作法捏一把冷汗。雖然目前沒有確切之證據顯基因改造食品會為害人類健康,但是目前沒有證據是否就是具有安全性之證據呢?基因改造食品之支持者時常會將反對基因改造食品之意見歸咎於消費者之歇斯底里以及對基因科技之認識不深,然而事實上於這些反對者中,有許多是分子生物學家、細胞生物學家、律師、醫生、消費者團體以及農民,他們可能並不是歇斯底里、知識不足或反對科學,而僅是對於生產基因改造食品粗糙之技術以及對環境與人類健康之潛在風險提出批判。 (437)在這股專家對抗專家的局面中,作為消費者的我們也許還是小心一些才好。

第二款 對生態肯定會造成衝擊

基因改造食品發展至今,其影響不論是已經產生或在預測階段,比較可以肯定的是,衍生基因改造食品之基因改造生物(GMOs)對於生態環境一定會產生衝擊,只是究竟會造成多大之影響,尚決定於人類應用之範圍及程度。上揭美國國家科學院資助的「國家研究委員會」所提出之報告中,亦肯定了「動物基因改造或複製最大的危險,在這些動物若流出野外,對自然生態的衝擊,比如基因改造過的魚或昆蟲可以輕易逃出實驗室或養殖場,活動力很強,可以在自然界繁衍出自己的群落,然後輕易壓倒野生的近親物種,導致野生種滅絕。」 (438)我國學者亦指出,基因轉殖作物一旦基因轉移到其他作物,難免造成其他物種的衝擊,譬如抗藥性、抗蟲害等,一定會對原有生態造成衝擊,如何取捨還有待觀察。 (439)在地球上的生態環境已經被人類大幅破壞,導致許多生物瀕臨絕種,全球氣候暖化,臭氧層破壞之今日,高科技雖然帶來了使利與舒適,但是附帶之不利影響亦同時一點一滴地侵蝕著我們寶貴的資源,基於永續發展之觀點,手中握有高科技的我們,在作任何決策時,一定要衡量利弊得失,不要輕舉妄動。

第二項 對於我國管理制度之檢討

在對於我國之基因改造食品管理制度提出因應之道前,應先針對前幾章所述再作一綜合性之檢討,以下本文即試圖提出幾個重要面向。

第一款 管理原則之問題

關於該點於第五章已進行分析,於此再作更完整之論述。即我國對於基因改造食品之安全性問題係採「實質等同原則」,但是卻要求欲上市之基因改造食品均須依「食品衛生管理法」第14條及「衛署食字第0900011745號」經衛生署查驗登記許可,該項強制性之上市前許可程序又傾向「預防性原則」之精神。在標示政策上則採取了接近「預防性原則」之作法,即須為強制標示,但是對於最終產品中不含有GMOs者又不適用強制標示政策。管理原則之不明確的確會造成思考上之謬誤,而不如美國或是歐盟在基因改造食品之安全性與管理制度上能有相應之措施。
儘管如此,我國之基因改造食品生產業者似乎並沒有意識到商業性言論自由受到侵害之事實,此或為市場趨勢所致,蓋我國之消費者對於基因改造食品之接受性似乎不高;又或為強制標示政策之施行期間拖得頗長,以致業者覺得尚可以接受。

雖然在實質上我國行政機關對於基因改造食品之安全性沒有太多顧慮,但是基本上之作法還是傾向「預防性原則」之精神,只是並沒有完全的貫徹。惟若能在安全性評估上再行加強,則該項管理制度仍是值得肯定的。

第二款 制度規劃與規範內容之問題

我國對於基因改造食品之管理制度基本上依循三個階段之管制方式,即從研發、田間試驗到上市各階段分別由國科會、農委會以及衛生署來加以管理,此種制度和目前世界先進國家之做法相一致。

然而,由於我國針對現代生物科技衍生之產品訂定管制法規命令之速度較為緩慢,以及規範內容之不明確,往往會對本土GMOs之研發與上市構成一定之障礙。以台灣第一件取得田間試驗許可的基因轉殖作物──「抗輪點病毒木瓜」為例,在研發當時我國尚欠缺法規加以規範,即使等到近年來終於訂出了一些行政命令,但是相關規定之內容卻不夠明確,以至於拖了七年,仍然困在試驗田裡,無法上市。相關研究人員認為我國雖然對於生物科技產品開發之上、中、下游均已有所規範,但卻由於規範內容不夠明確,使得研究人員在操作實驗、進行試驗時,常常無所適從。也由於上、中游的規範不夠明確,擔任下游基因食品安全性把關者的衛生署,截至目前為止,還沒有收到任何本土基改食品的上市申請。 (440)

縱然這些規範中涉及專業技術之部分,對於法律人來說可能在能力上無法深入了解,但是對於生物科技專家之意見宜廣泛搜集並加以仔細考量,才能對於不明確之部分從事改進,否則站在促進產業發展之立場來看,對於未來我國生物科技於世界上之競爭力可能會產生不良之影響。

第三款 基因改造食品定位與規範位階之問題

對於基因改造食品此種利用現代生物技術所製造之食品或食品成分,究竟應該將其視為一般的,即我們所熟知之傳統食品?還是將之特別歸類為一種特殊的食品?或將基因改造食品與其他迥異於傳統食品之食品或食品成分一併歸類為所謂之新穎食品?這涉及到管理原則為何,更影響到是否要為基因改造食品特別立法,或是在既有之食品法規下增加一些規定即可的問題。

以我國目前之情況來看,行政院衛生署就基因改造食品僅只是依據既有之「食品衛生管理法」的規定授權下,新增訂一些行政命令,如「衛署食字第0900011745號」及「衛署食字第0900011764號」,該種作法符合「實質等同原則」之思考模式,但是研議中之「重組DNA技術衍生食品管理辦法」草案則似乎又認為基因改造食品為一種不同於傳統食品之特殊食品,而另以特別之規定來規範之,如此則又類似「預防性原則」之思考模式。於此,又再次反應我國管理原則之不明確。惟衛生署既有為基因改造食品訂定特別規定之意向,則似乎可以理解為我國還是朝向「預防性原則」之模式邁進。

此外,在規範位階方面,「衛署食字第0900011745號」及「衛署食字第0900011764號」之規範內容與人民之權利義務關係甚深,就算以行政命令訂之,亦以法規命令之形式為之方為妥當適法,然而該兩項規定是否具備法規命令之生效要件,恐令人質疑。又「重組DNA技術衍生食品管理辦法」草案同樣係就與人民之權利義務關係甚深之事項為規定,其實宜提升其規範位階為法律之層級,方為適當。

 


433  Ingeborg Boyens著,杜默譯,基因騙術(Unnatural Harvest),時報文化出版企業股份有限公司,2000年7月1日,頁227~228。
434  Ingeborg Boyens著,杜默譯,基因騙術(Unnatural Harvest),時報文化出版企業股份有限公司,2000年7月1日,頁112~118。
435  John S. Applegate, The Prometheus Principle: Using the Precautionary Principle to Harmonize the Regulation of Genetically Modified Organisms, SUSTAINABLE DEVELOPMENT, AGRICULTURE, AND THE CHALLENGE OF GENETICALLY MODIFIED ORGANISMS SYMPOSIUM, 9 Indiana Journal of Global Legal Studies 262~263 (Fall 2001).
436  潘勛,基改食用動物安全無疑慮?美研究報告指稱可促進乳牛泌乳增產四倍、鮭魚快速成長 專家肯定只要妥善管理風險 益處可觀,綜合華盛頓外電報導,中國時報第10版,國際新聞,2002年8月21日。
437  Martin Teitel and Kimberly Wilson, Genetically Engineered Food: Changing the Nature of Nature: What you need to know to protect yourself, your family, and our planet, Park Street Press, p.67 (1999).
438  潘勛,基改食用動物安全無疑慮?美研究報告指稱可促進乳牛泌乳增產四倍、鮭魚快速成長 專家肯定只要妥善管理風險 益處可觀,綜合華盛頓外電報導,中國時報第10版,國際新聞,2002年8月21日。
439  蘇遠志,基因食物面面觀,元氣齋出版社有限公司,初版,2000年12月,頁190。
440  蘇立立,抗輪點病毒木瓜困在試驗田裡,工商時報,2002年6月8日,http://news.chinatimes.com/Chinatimes/newslist/newslist-content/0,3546,12050904+122002060800336,00.html (last visited Nov. 25, 2002).

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作者簡介
王希平律師

學歷:美國西北大學法學碩士、東吳大學法律碩士、台灣大學法律系學士

經歷:知名集團企業、日商銀行顧問律師

證照:台灣律師、大陸律師、國際貿易技術士

 

 

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