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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 律師專欄 > 王希平律師

基因改造食品管理之相關法律問題研究:基因改造食品之標示(五)

文 / 王希平律師
【台灣法律網】


第六項 對於我國基因改造食品標示政策之思考

第一款 民眾之反應

我國對於基因改造食品之標示問題是在「環境品質文教基金會」於2000年8月,揭露了基因改造食品已經出現台灣市場的事實後,引起社會各界熱烈討論, (402)縱然基因改造食品之存在已有十幾年,而且近來有愈形增加之趨勢,台灣也已進口了許多之基因轉殖作物, (403)但是對於基因改造食品之安全性與標示問題之關切卻出現得相當遲緩。在媒體報導相關資訊後,民眾方突然警覺到原來每天吃的東西,有許多已經過基因改造程序,然而因為認知程度不夠深,故反應多較為負面,以衛生署委託民間公司於2000年底就民眾對於基因改造食品認知與態度之調查報告中顯示,約有六成民眾對於基因改造食品對於人類健康與生態系統之安全性抱持懷疑態度,而約有七成之民眾贊同對於基因改造食品施行強制標示制度。 (404)為了因應民眾對基因改造食品之顧慮,政府即著手就基因改造食品之安全性評估與標示加以規範,惟目前受規範之範圍僅及於基因改造之大豆及玉米。

第二款 標示政策之適用原則

我國對於基因改造食品之安全性評估方法主要係參考世界衛生組織(WHO)、聯合國糧農組織(FAO)、經濟合作及開發組織(OECD)所發展出來之安全評估原則,以及美國、日本等先進國家之管理經驗,而研擬了「基因改造食品之安全性評估方法」, (405)該方法之適用範圍主要係與既存食品或食品添加物等同或類似之基因改造食品, (406)此外,我國行政院衛生署對於基因改造食品之安全性抱持正面之態度,而主要係依據WHO/FAO之立場認為相比於傳統食物生產方法,使用基因轉殖生物科技對食品之安全性並無疑慮。 (407)由此可見,我國行政機關對於基因改造食品之安全性之看法主要係承襲「實質等同原則」之理念。

至於對於基因改造食品之標示政策上,自願標示之施行係自2001年起,而強制標示則自2003年起分三階段施行,然而對於最終產品中不含轉殖基因片段或蛋白質之黃豆、玉米加工食品則無須強制為標示。由此可見,我國對基因改造食品之標示原則上係採「預防性原則」之觀點,但是並未完全貫徹,即對於由GMOs所製造但是於最終產品中不含轉殖基因片段或蛋白質之食品,就無須為標示。此政策與目前歐盟與日本之作法相同,然而歐盟於其就基因改造食品標示之新草案中已就此種基因改造食品亦列為須強制標示,以貫徹「預防性原則」並保障消費者知的權利。
我國對於基因改造食品之安全性與標示之立場基於以上所述似乎係採取了不同之原則,即一方面認為原則上基因改造食品與相類似之傳統食品一樣不會造成安全性之顧慮,亦即不存在有風險;另一方面又對於即使認為沒有安全性顧慮之基因改造食品仍加以強制標示。如此之作法可以解釋為我國對於基因改造食品之標示問題其實比較重視的是消費者知的權利之保障,即使對於行政機關不認為有安全性風險存在之部分,仍施以強制標示政策。在今日基因改造食品之安全性仍存在相當大之爭議時,保障消費者權利當然是可取之上策,惟美中不足的是標示之範圍仍過於限縮,而且施行之時間又拖得太長;反之,站在基因改造食品生產者之立場,固然對於行政機關不認為有安全性顧慮之基因改造食品仍須為標示有可能對其商業性言論自由造成侵害,但是施行時間一拖長,似乎反而不會造成突襲,而使其有相當時間加以因應。

第三款 容許量之訂定

對於非基因改造食品中含有基因改造成分之容許量我國目前係參考日本之作法而訂為5%,即以基因改造黃豆或玉米為原料,且該原料佔最終產品總重量5%以上之食品,應強制標示為基因改造食品,反之,若該原料佔最終產品總重量未達5%之食品,則無需為強制標示。相較於採行「預防性原則」之國家往往將該風險限值訂定在1%,5%之標準可以算是高出了許多,這似乎可以解釋為我國在標示政策上縱然以「預防性原則」為主要依據,但是因為原則上不認為基因改造食品對安全性會造成相當風險,故並不會規定較低之風險限值。當然,風險限值究竟如何方為適當,尚要參考一國之科學與技術現狀以及社會與經濟因素,我國行政院衛生署認為日本對於基因改造食品之研發與管理已有相當基礎,而其飲食習慣與我國類似,故以日本之管理模式為主要參考依據。 (408)當然,以我國目前對進口農產品之依賴程度,以及檢測技術之精密度來看,若採行歐盟之標準,恐怕在實行上亦會有困難。容許量過高縱然會失去強制標示的預警作用,而和採行「實質等同原則」無異, (409)但是容許量過低,亦可能忽略了農業生產上之現狀而顯得不切實際。 (410)因此,容許量之設定必須要隨著科技與社會經濟發展而隨時檢討修正,才能發揮風險管理之實效又不致於流於形式。

第四款 消費資訊之規範

第一目 標示之義務

由於工商業之進步,各種產品之生產過程與分工日益複雜,若產品沒有適當的標示,消費者往往無法得知內容與使用方法為何,而商品標示之內容,例如有效期限、成分、製造廠商、生產地等等,均左右著消費者的購買行為,至於商品上之警告標示,則是產品責任制度之落實及依據之一,對於消費者對該產品之認知與權益會有相當大之影響,故商品上之標示實為消費者獲得消費資訊的重要來源之一。

為了保障消費者知的權利,消費者保護法(下稱消保法)特別對商品與服務之標示加以規範,即第24條規定:「(第一項)企業經營者應依商品標示法等法令為商品或服務之標示。(第二項)輸入之商品或服務,應附中文標示及說明書,其內容不得較原產地之標示及說明書簡略。(第三項)輸入之商品或服務在原產地附有警告標示者,準用前項之規定。」消保法雖然要求企業經營者應為商品或服務之標示及警告標示,但是卻並未對如何標示加以規定,而僅規定依商品標示法等法令為之,因此,欲達成消保法標示之要求,就必須參酌其他法令之規定。以基因改造食品之標示來說,當然就必須依據「食品衛生管理法」為標示,這也是我國對於基因改造食品標示之法律上主要依據。此外,消保法施行細則就消保法第24條又作了更細部之規定,於消保法施行細則第25條規定:「本法第二十四條規定之標示,應標示於適當位置,使消費者在交易前及使用時均得閱讀標示之內容。」,而依同法施行細則第5條,「商品或服務之標示說明」也是判斷企業經營者所提供之商品或服務是否具有「安全或衛生上之危險」之重要因素之一。企業經營者若有違反標示規定之情事,則依消保法第56條加以處罰。然而由於許多其他法規之處罰都較消保法為重,故消保法第56條之罰則對業者之影響並不會很大。 (411)

第二目 標示疑義

消保法雖然規定:「輸入之商品或服務,應附中文標示及說明書,其內容不得較原產地之標示及說明書簡略。」然而,我國之基因改造食品幾乎均是由國外進口,而且以美國為主要之進口國。美國對於基因改造食品並未要求強制標示,雖然行政院衛生署於2001年2月22日發布了「衛署食字第0900011745號」,公告自2003年1月1日起,非經衛生署查驗登記許可並予以公告之基因改造黃豆及玉米,不得製造、加工、調配、改裝、輸入或輸出,又同時發布了「衛署食字第0900011764號」公告以基因改造黃豆及基因改造玉米為原料之食品標示事宜,但是我國之進口商若並不知悉其所使用之黃豆或玉米是否為基因轉殖作物,則如何要求其為強制標示就會產生疑義。因為在進口商不知悉之情況下,如何要求其向衛生署申請辦理查驗登記,並於許可後對該產品加以標示?故除非國外業者配合我國法令,就已經商業生產的基因改造黃豆及玉米,向我國提出申請食品安全評估,否則在我國進口業者不知情之狀況下,似乎就會形成管制之漏洞,而該漏洞之彌補似乎又必須對於所有進口黃豆及玉米作檢驗,以查其是否為基因轉殖作物,亦即從來源之檢驗作起,方有可能確保於市面上流通之基因改造食品均已為基因改造之標示。

此外,依消保法之規定,就食品之標示還是要依照食品衛生管理法來規範,而依食品衛生管理法第17條第1項,標示之對象限於「有容器或包裝之食品、食品添加物」,則非屬有容器或包裝者似乎就不負有該法所要求之標示義務了。 (412)對於基因改造食品為強制標示之法源依據為「食品衛生管理法第17條第1項第6款」及「衛署食字第0900011764號」,然而依子法不得逾越母法規定之原則以觀,衛署食字第0900011764號之強制標示對象似乎也僅能受到食品衛生管理法第17條第1項第6款之限制,亦即限於「有容器或包裝之食品、食品添加物」,則無容器或包裝之基因改造食品由此即得以逃脫強制標示之義務,是否妥當,即會產生疑義。

第三目 虛偽不實或引人錯誤標示之禁止

對於商品之標示往往如同廣告一般為非常重要之交易媒介,因此廠商為達成其銷售商品之目的,有可能會利用虛偽不實或引人錯誤之標示以為促銷,此種標示之存在會使消費者無法正確選擇所需的商品或服務,故實有嚴加取締之必要。 (413)

對於基因改造食品之標示,於強制正面標示之部分,依據食品衛生管理法第19條第1項之規定:「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告,不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」因之基因改造食品之生產者於標示時務必不得有不實或易生誤解之情形。至於在自願標示之部分,不論是正面或負面標示,依上開法條之規定,仍須真實並不得引人錯誤,縱使將該法條之適用對象限縮於強制正面標示之部分,依據商品標示法第5條414 ()或公平交易法第21條 (415),食品業者於其生產之食品上自願性所為關於是否經基因改造程序之標示,仍負有真實並不會造成誤導之義務。

至於對基因改造食品為「基因改造」之標示或對非基因改造食品為「非基因改造」之標示是否會構成引人錯誤之標示?在採「實質等同原則」之國家可能會認為,與相類似之傳統食品實質等同之基因改造食品因為與相類似之傳統食品具有同樣之安全性,故若對之為「基因改造」之標示,縱然係真實,但卻可能使消費者誤以為基因改造食品與非基因改造食品實質上係不等同,或認為基因改造食品會引起安全上之危險,因而影響市場上之競爭秩序,使基因改造食品之生產者受到傷害, (416)又若不為「基因改造」之標示,因為食品是否經基因改造程序並非一項「重要事實」,故基因改造食品之生產者縱然不為標示,亦不會因為對重要事實保持沈默或隱匿不予表示而引人錯誤。然而在採「預防性原則」之國家,則認為基因改造程序之應用本身會對食品安全性帶來風險,基因改造食品與相類似之傳統食品不會實質等同,故只要食品經過基因改造程序,不論於最終產品中是否存在有經基因改造之DNA及其產物,即須標示為「基因改造」。基因改造食品與非基因改造食品本質上不等同,故對之為「基因改造」之標示,只要與事實相符即不會構成引人錯誤之標示;反之,若不對於基因改造食品為「基因改造」之標示,則為對重要事實保持沈默或隱匿不予表示,而會造成消費者之誤解。

我國對於基因改造食品安全性之評估原則上採「實質等同原則」,然而於標示政策上又偏向「預防性原則」,故若強制要求基因改造食品之生產者對於基因改造食品為「基因改造」之標示,是否會成為引人錯誤之標示即令人不免甚感矛盾。蓋依照「行政院公平交易委員會處理虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵原則」之規定,虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵應以交易相對人之認知來加以判斷,而一般商品應以一般大眾施以普通注意力為準, (417)依照行政院衛生署委託民間公司於2000年底就民眾對於基因改造食品認知與態度之調查報告中顯示,約有六成民眾對於基因改造食品對於人類健康與生態系統之安全性抱持懷疑態度, (418)由此可見以一般大眾施以普通注意力對於基因改造食品之認知以負面者居多,在採行「實質等同原則」下,既然認為基因改造食品之安全性原則上無疑慮,則對基因改造食品為強制正面標示則極有可能會造成誤導,使消費者「誤認」為基因改造食品不等同於相類似之傳統食品,而標示之結果亦可能會對於基因改造食品生產者於市場上之競爭力造成相當大之負面影響,即如同於基因改造食品上「烙上污名」一般,消費者有可能寧願花費多一點錢也不要將自己變成生物科技發展下之白老鼠 (419)。反之,在採行「預防性原則」下,對於基因改造食品為強制性正面標示即不會有造成引人錯誤標示之顧慮。我國對於基因改造食品安全性之評估原則上採「實質等同原則」,又同時要求對於所有存在有基因改造DNA及其產物之黃豆與玉米產品為標示,即原則上不認為有安全性顧慮,又對之加以標示,難免會影響業者之競爭秩序並會使消費者認為基因改造食品不等同於非基因改造食品。換句話說,我國之作法似乎是對於行政機關原則上認為無安全風險之事務適用「預防性原則」,沒有風險須加以預防,卻適用了管理風險之原則,似乎是頗為矛盾,若要合理化該種作法,只能說我國非常重視消費者知的權利,即使對於原則上沒有風險之事務,基於消費者權利之保護,亦要加以標示,然而基因改造食品生產者之市場上競爭力同時也就被削弱了,但是相較於消費者之權利,基因改造食品生產者之利益是比較不受重視的。然而,亦可以解釋為我國對於基因改造食品之管理係折衷於「實質等同原則」與「預防性原則」之間,對於兩種原則均加以參考採用,但是同時亦均未加以貫徹到底,這也許就是在政治與經濟現實及消費者保護兩者間妥協下之折衷制度。

 


402  基因改造食品,環境品質文教基金會,http://www.envi.org.tw/ (last visited Nov. 27, 2002).
403  我國之基因改造大豆及玉米有100%是由國外輸入,主要是美國,根據農委會非正式估計,國內目前進口之大豆有50%是基因改造,進口之玉米則有30%。基因改造食品宣導Q&A,2001年2月8日,行政院衛生署食品資訊網。
404  民眾對生物科技與基因改造食品的認知及態度調查,2000年11月4日,行政院衛生署食品資訊網。
405  基因改造食品之管理(書面報告),2000年11月7日,行政院衛生署食品資訊網。
406  基因改造食品安全性評估方法第一章總則,四、適用範圍,行政院衛生署食品資訊網,2000年11月7日。
407  基因改造食品宣導Q&A,2001年2月8日,行政院衛生署食品資訊網。
408  議題三、容許量之設定,基因改造食品標示管理制度研討,2000年11月24日,行政院衛生署食品資訊網。
409  張家慧、陳炳全,基因改造食品之管制及其法律爭議,全國科技法律研討會論文集,國立交通大學科技法律研究所主辦,2001年,頁647。
410  European Parliament Vote is a Disappointment for Green Biotechnology, Press Release, The European Association for Bioindustries, Brussels, 3 July 2002, http://www.europabio.org/upload/articles/article_141.doc (last visited Nov. 27, 2002).
411  馮震宇、姜志俊、謝穎青、姜炳俊,消費者保護法解讀,月旦出版社股份有限公司,三版一刷,1995年1月,頁174~175。
412  蔡宗珍,基因改造食品之標示的相關法律問題探討,基因改造食品之貿易管理檢驗與標示問題研討會論文集,中國農業化學會主辦,2000年11月7日,頁141~142。
413  認識公平交易法,行政院公平交易委員會,增訂七版,2000年3月,頁214。
414  商品標示法第5條:「商品之標示,不得有左列情事:一、內容虛偽不實者。二、標示方法有誤信之虞者。三、有背公共秩序或善良風俗者。」
415  公平交易法第21條:「(第一項)事業不得在商品或其廣告上,或以其他使公眾得知之方法,對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等,為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。(第二項)事業對於載有前項虛偽不實、或引人錯誤表示之商品,不得販賣、運送、輸出或輸入。(第三項)前二項規定於事業之服務準用之。(第四項)廣告代理業在明知或可得知情形下,仍製作或設計有引人錯誤之廣告,與廣告主負連帶損害賠償責任。廣告媒體業在明知或可得知其所傳播或刊載之廣告有引人錯誤之虞,仍予傳播或刊載,亦予傳播或刊載,亦與廣告主負連帶損害賠償責任。」
416  朱鈺洋,虛偽不實廣告與公平交易法,公平法與智產法系列三,三民書局,1993年12月,頁69。
417  行政院公平交易委員會處理虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵原則,第一章,七(一)。
418  基因改造食品的安全性,最受大眾質疑,61.6%的民眾擔心基因改造食品的安全性;51.2%的民眾認為食用基因改造食品對人體可能產生不好影響;66.9%的民眾擔心吃了能抗蟲害的農作物所製成的基因改造食品,會對人體生命安全會產生威脅;其中尤以年齡在30至39歲的女性對基因改造食品的安全疑慮較高。43.5%的民眾認為目前基因改造食品上市前的的安全性評估程序,並不足以保障基因改造食品的安全性;同時,45.7%的民眾認為「從1994年上市至今,沒有證據顯示基因改造食品不適宜人類使用」的說法,不能降低其對基因改造食品安全性的疑慮。此外,也有67.8%的民眾擔心基因改造食品,可能危害生態系統。民眾對生物科技與基因改造食品的認知及態度調查,2000年11月4日,行政院衛生署食品資訊網。
419  48.4%的民眾在知道那些產品可能是基因改造食品後,可能會特別選購非基因改造食品。 96.1%的民眾可以接受非基因改造食品與基因改造食品在價格上有差異。如果非基因改造食品與基因改造食品價差在二成左右,69.6%的民眾會去買非基因改造食品;如果價差為50%,79.3%的民眾會去買非基因改造食品;如果價差為一倍,64.9%的民眾會去買非基因改造食品。民眾對生物科技與基因改造食品的認知及態度調查,2000年11月4日,行政院衛生署食品資訊網。

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作者簡介
王希平律師

學歷:美國西北大學法學碩士、東吳大學法律碩士、台灣大學法律系學士

經歷:知名集團企業、日商銀行顧問律師

證照:台灣律師、大陸律師、國際貿易技術士

 

 

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