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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 律師專欄 > 王希平律師

基因改造食品管理之相關法律問題研究:基因改造食品之標示(四)

文 / 王希平律師
【台灣法律網】


第五項 「預防性原則」下對基因改造食品標示之思考

第一款 風險決策

在「預防性原則」之思考下,基因改造技術被運用於食品之生產製造,其本身即會對環境與人類健康帶來風險。這種思考方式不同於「實質等同原則」將基因改造食品與相類似之傳統食品實質等同之部分視為無安全性顧慮,而認為基因改造食品事實上不可能實質等同於相類似之傳統食品,而對於其所帶來之風險,必須要為風險管理。對於基因改造食品為標示,即為風險管理方式之一種,而是否要對基因改造食品為標示,本質上即為對於風險事務作決策,即所謂之「風險決策」。

風險決策之特色在於未知,未知可能存在於事實基礎、利益衡量、影響程度、以及法理基礎,使得作決策之行政機關陷於決策於未知之困境。基礎事實之未知,乃是有關安全、衛生與環境這類管制的常態,而最常造成此種現象的原因,有些是科技的極限,有些則是時間與成本的考量。 (392)基因改造食品對於環境與人類健康之影響於目前科學界尚存有很大之爭議,亦即在這種未知之情況下,是否要以標示為一項風險管理方法,以及應採取強制或自願之標示政策,對於消費者及基因改造食品生產者之基本權利均會造成相當大的影響。

第二款 利益與風險之衡量

第一目 風險決策中之利益與風險衡量

國家古典的危險防禦責任是當危險產生時,行政機關應該採取防止危險發生的措施,不得因為基於重大利益的考量就容認危險發生,此乃基於憲法基本權之保護功能限縮了立法者之形成空間,但是在風險的情形則不同,因為風險決策不在求「零風險」的生存環境,國家對於風險之義務乃是「降低風險」與「管理風險」,而非確保絕對安全的「防禦風險」,在風險決策中加入了經濟與利益之考量,使得限縮的立法空間在風險領域又被肯認,立法者以法律的形式預定衡量評估之項目及基準,至於實際的衡量則交由行政機關來加以完成,行政機關由此取得決策之形成空間,此與危險防禦之情形明顯不同。

此外,因為風險無法準確地以經驗法則加以掌握,隨著學術與科技的發展,對風險認知也會跟著改變,若國家在認知不明確之狀況下,冒然採取危險防禦的干預措施,往往會對於從事風險生產或研究者之基本權造成過度之侵害,而違反了比例原則。因此,為了政策發展上的衡平與基於風險本有之特性,國家為風險決策時必須進行利益與風險之衡量,亦即於行政機關為一行政上的決定時,不論法律上性質是個案的行政處分或是抽象的行政命令,行政機關都應經過利益與風險衡量,方得以做出合理之決定。在經過利益與風險衡量之後,若認為涉及風險的活動與設施在同意其從事及營運後,可能產生的利益大於可能承受的風險,也就是當一個重要的利益被期待時,即要求其他人忍受可能產生損害之風險,如此,行政機關的決策才具有正當性,才是合法的行政決定。

行政機關於為風險決策時會因為領域之不同而有不同之考量,例如科技之研究與發展除了可以增進普遍一般的公共利益外,其所代表的商機,其中包括市場獲利與就業機會等經濟利益亦不能忽略;至於風險,於考量可能造成之損害時,科學與技術領域之意見當然占有相當重要的地位,但是因為風險無法正確評估與描述,而大眾媒體傳播的風險訊息,往往對於人民之風險感受會產生莫大之影響,因之行政機關於衡量時亦不能忽略人民之反應,而此亦為增加風險決策困難度之因素之一。

利益與風險衡量之評估過程是一個價值判斷,牽涉的是人類的安全哲學,因而決策判斷在理性上並無最正確的答案,而僅是一種選擇。在對於科技發展所帶來之風險作決策時,管制模式對於科技發展會產生相當大之影響,若管制過嚴,會阻礙科技發展;若管制過鬆,又可能會造成人類或環境之浩劫。 (393)因為科學與技術會隨著時間經過而變化,基於現狀所作之決定亦應隨之而產生變動,方能保護人民之基本權。換句話說,利益與風險衡量之基礎事實會隨著科技發展而有所改變,行政機關基於目前之科學與技術現狀對風險事務所作之決策,隨著決策基礎之變更,應進行再次之審查,也就是「預防性原則」中「反覆」之概念,如此方能對於人民之基本權作一動態之保護。也就是說,因為先前決定對於未來的事實所作之預測可能是不當的或錯誤的,那麼為了避免先前的決定無法達成行政目的,便應對之為再次審查,以作調整或修正,這種彈性之行政法縱然會影響法之安定性,並將解決風險問題所需之時間成本轉嫁給風險行政之相對人,但卻是在面對因為訊息不足所帶來之風險時,為達保護目的不得不然之作法。 (394)

第二目 基因改造食品標示政策之利益與風險衡量

於「預防性原則」下既然認為基因改造食品不能與傳統食品之安全性等同對待,而係會帶來風險之事務,則對於基因改造食品之管理措施,自然要進行利益與風險之衡量。基因改造食品之標示政策為預防風險之手段之一,採取何種標示方式即必須衡量標示所帶來之利益與不標示所帶來之風險。當然,在進行利益與風險衡量時,前述在「實質等同原則」下標示政策之考量,如消費者知的權利、選擇的權利、宗教自由、食品安全性、對生態環境之影響,以及基因改造食品生產者之商業性言論自由、隔離管理與標示之成本、責任之釐清,甚而政府對於基因科技之發展政策等議題均應納入評估;然而「預防性原則」既然是起源於環境法中之原則,則對於會造成環境生態風險之事務自然特別加以重視,此外,因為該原則適用範圍之擴張,舉凡有關健康、安全與消費者保護之事項亦受到特別重視,故採行「預防性原則」之國家無不對基因改造食品為強制標示,也就是在為利益與風險衡量時,對於基因改造食品對於人類與環境所造成之風險相較於基因改造食品生產者之利益而言往往占了上風,或者亦可以說,對於基因改造食品強制加以標示對消費者與環境所帶來之利益相較於對基因改造食品生產者因強制標示所造成之經濟上風險是相對地重要而應受到更多之保護。然而,基因改造食品標示政策亦應隨著科技之發展而有所因應,行政機關對於其目前所採行之標示政策應不斷地進行再次審查,以求風險與利益之衡量能與時俱進,方能對人民之權利作動態之保護。

第三目 以歐盟之立法為例

歐盟對於基因改造食品之標示政策係以「預防性原則」作為依據,依其目前之規則,對於所有基因改造食品,除了由GMO所製造但是不含有GMO,並符合「實質等同原則」者外,均須加以標示。然而,為了貫徹「預防性原則」之理念,於2002年7月3日輔通過歐洲議會一讀 (395)之「針對GMOs及由GMOs所製產品之追蹤與標示草案」與「基因改造食品與飼料之管理草案」則對於所有之基因改造食品或飼料,不論是否能檢測出基因改造之DNA或蛋白質,只要其係由GMO所組成、包含有GMO,或由GMO所製造而成者,均須加以標示,其目的即在於精確告知消費者與農民關於食品或飼料之本質與特性,俾其能在受到告知後作出選擇。 (396)

縱然有些人認為對於不論基因改造食品中是否存在有可檢測出之基因改造DNA或蛋白質均加以強制標示之政策是不切實際而會導致許多欺罔行為,但是不能因為無法透過分析方法加以檢測就認為該要求無法施行。一如對於產品強制為產地標示或是智慧財產權,均不因為未能透過物理上檢測就不能施行,更何況在基因改造食品標示之情況下並無任何實際上難以克服之困難。舉例來說,由基因轉殖玉米、大豆或油菜籽中精製提煉之食用油,雖然其中已不含有可檢測出之基因改造DNA或蛋白質,但是若該食用油之生產者不知道這些食用油是否出自基因轉殖作物,其也就等於承認其不知道該食用油是否可能係出自一未經許可之基因轉殖作物。這也是為何反對對不含有可檢測出之基因改造DNA或蛋白質之基因改造食品為強制標示者,同時亦建議將這類基因改造食品由上市前許可程序中排除之原因。 (397)

至於以GMO作為加工輔助(processing aids)工具,例如基因轉殖酵素,或是餵食基因改造飼料之動物所生產之牛乳、蛋類與肉類則不在強制標示之範圍內,因為歐洲執委會認為若對於這些食品為強制標示與目前之食品法規內容相去甚遠而不切實際。 (398)

整體來說,歐盟對於基因改造食品標示之法令與草案是目前世界上要求最為嚴格的,當然也最符合「預防性原則」之理念,其對於人類與環境健康保護得最為周到,然而過於嚴格之規定必定會引起生技業者之不滿,而認為這些法令會對新科技造成歧視,減少消費者之選擇,破壞與其他國家之貿易,然而卻對於安全性未增加任何保障。 (399)

第三款 風險限值

第一目 風險限值之設定

風險限值是風險管制標準之規格化與數據化,即對於風險可能造成之損害以一種「規格化」的方式管理。風險限值反應了一國之「風險忍受度」,例如環境法中設定之環保標準即為一種風險限值。風險限值得以減輕人類認知上之負擔,因為人類無法掌握風險,所以透過限值的設定「推定」在一定的限值內是「安全」的,而在一定限值外是「危險」的,所以稱為「推定」,係因為風險之未知特性致使判斷上產生不確定性,而透過目前專業領域之知識極限對安全劃出一「暫時普遍認可」之標準,故以風險限值來管制具有濃厚之管理特色,在限值以下不代表絕對安全,在限值以上也不代表絕對危險,風險或污染製造者對風險限值之遵守不在保證對人類的生命、身體健康及環境危害的完全排除,所以國家除了訂定風險限值並課予風險製造者遵守義務外,仍負有在具體之危險情況為調查及採行注意措施之義務。

風險限值之設定須透過專業團體依據學術與科技現狀而形成統一見解,然而其中亦包括了國家對未來與利益之期待,故經濟及社會因素亦會被納入考量,亦即風險限值之設定,其中不僅包含了科學理性,更包含了經濟理性與政策理性,所以即便是非常技術取向的數值設定,價值判斷與利益衡量亦占有相當重要之角色。除了專業團體之認定外,在安全標準日趨國際化之今日,影響風險限值設定之另一項重要因素即為國際標準,尤其是對於欠缺能力訂定風險限值之國家,為了遵守國際協定並確保國際競爭力,往往是以外國之標準為基礎,再評估國內經濟與科技發展條件來訂定自身之風險限值。

考量到風險決策之基礎會隨著時間而變動,因之風險限值不適宜以不易變動之法律形式為之,而以行政命令之方式訂定較為妥適。不論是以法規命令或行政規則訂定,均具有法之拘束力,蓋即使以行政規則訂定之,因其屬於解釋性之行政規則,具有具體化規範之功能,故亦具有法效力。惟對於學術科技與風險測試技術發展未臻成熟及安全明確性相當低之風險事務訂定限值時,行政機關在沒有立法授權之情況下,可以考慮以不具法拘束力之非制式行政行為為之,此外,亦得透過職業自治方式訂定而國家不予介入,以求風險限值之彈性運用。

風險限值之設定不宜由立法者加以決定,而應由行政機關確定之,立法者透過不確定法律概念表達其對預防風險之指示,而具體之操作與執行即表現在風險限值的行政管制上。風險限值訂定過程中,需要高度之專家參與或主導,在訂定公布後,若缺乏相當之宣導與解讀,一般民眾也很難了解,此外,在執行上亦需要相當的技術或設備方得以達成法令標準之要求,故對於具體化規範之風險限值,其設定應尊重行政機關之判斷,而有判斷餘地之適用。

周邊條件是否完善對於風險限值之設定有決定性之影響,若周邊資訊與檢測技術不夠齊備,則風險限值便會被架空,而難以達到風險控制與管理之目的。 (400)因之,風險限值之設定亦應隨著科學與技術現狀之變更而隨時作檢討,以免對風險製造者與風險承受者造成不必要之負擔。

第二目 基因改造食品標示中之風險限值

生活於真實的世界中,不論我們是否喜歡,風險之存在必定無法完全排除,這樣的情況當然不特別針對基因改造食品,而亦普遍存在於其他之領域。今日世界上已有超過5千萬公頃之土地種植著基因轉殖作物,而於進口產品,尤其是作為食品、飼料或加工用之大宗穀物中,偶發性地存在有基因改造物質實在已是無可避免的了。因之,於非基因改造食品中,若因技術上無可避免之情況而存在有未經許可之基因改造物質,則是可以被允許的。至於這種技術上無可避免之偶發性存在,其限值究竟為何,涉及到科學與技術之現狀與經濟社會政策,故風險限值會因地區不同而有所差異。

以歐盟關於基因改造食品標示之新修正草案來看,其認為因為有一些GMOs已經科學委員會或歐洲食品安全總署作過科學上之風險評估,並對歐洲執委會提出建議,表示其對於環境與人類健康不會造成危險,然而這些GMOs還在等待最終之許可,則草案對於這些GMOs允許其於基因改造食品與飼料中偶發性存在之上限為1%,亦即於該限值以下即可不必加以標示。 (401)至於日本則將偶發性存在之風險限值定在5%,亦即在已為分別生產流通管理之情況,若無意中混入5%以下之基因轉殖作物,如經確認其係已依照規定之區分管理予以作業時,縱然無意中混入,但仍可作為經確認之非基因轉殖作物,而不須特別標示,然而若係經人為添加,或是在未確認施行分別生產流通管理之情況,以致混入率為5%以下時,不論其含量多少,均應標示。日本對於進口基因轉殖作物之設限,實際上是作不到1%,所以權宜之計採取了5%之容許量,這也是因為科學與技術現狀及社會經濟情況不同,故設定之風險限值會有所差異。

 

 

392  葉俊榮,環境行政的正當法律程序,國立台灣大學法學叢書(七六),三民書局,初版,1993年4月,頁136。
393  郭淑珍,科技領域的風險決策之研究──以德國法為中心,台大法研所碩士論文,1998年6月,頁113~117。
394  鍾芳樺,基因科技之風險問題:法律對基因科技之的風險觀察與調控,第一屆基因科技之法律管制體系與社會衝擊研究研討會,國立台灣大學法律學院主辦,2000年3月12日,頁10~11。
395  Commission proposals for a trustworthy and environmentally safe approach to GMOs and GM food and feed backed by European Parliament, IP/02/992, Brussels, 3 July 2002, http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=IP/02/992|0|RAPID&lg=EN&display= (last visited Nov. 27, 2002).
396  Question and Answers on the regulation of GMOs in the EU, MEMO/02/160, Brussels, 1 July 2002, http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=MEMO/02/160|0|RAPID&lg=EN&display= (last visited Nov. 27, 2002).
397  David Byrne, GM Food and Feed, Plenary Session-European Parliament, SPEECH/02/314, Strasbourg, 2 July 2002, pp.3~4, http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.getfile=gf&doc=SPEECH/02/314|0|RAPID&lg=EN&type=PDF (last visited Nov. 27, 2002).
398  David Byrne, GM Food and Feed, Plenary Session-European Parliament, SPEECH/02/314, Strasbourg, 2 July 2002, pp.2~3.
399  European Parliament Vote is a Disappointment for Green Biotechnology, Press Release, The European Association for Bioindustries, Brussels, 3 July 2002, http://www.europabio.org/upload/articles/article_141.doc (last visited Nov. 27, 2002).
400  郭淑珍,科技領域的風險決策之研究──以德國法為中心,台大法研所碩士論文,1998年6月,頁128~137。
401  Question and Answers on the regulation of GMOs in the EU, MEMO/02/160, Brussels, 1 July 2002.

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作者簡介
王希平律師

學歷:美國西北大學法學碩士、東吳大學法律碩士、台灣大學法律系學士

經歷:知名集團企業、日商銀行顧問律師

證照:台灣律師、大陸律師、國際貿易技術士

 

 

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