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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 律師專欄 > 王希平律師

基因改造食品管理之相關法律問題研究:基因改造食品之標示(三)

文 / 王希平律師
【台灣法律網】


第四項 對「實質等同原則」下基因改造食品標示政策之反省──以美國之情況為例

於「實質等同原則」下,認為基因改造食品原則上和相類似傳統食品具有同樣之安全性,並顧及商業性言論自由與引人錯誤標示規定等等之考量,而以自願性標示政策為最適當的方式,引起了許多人的反彈與不滿。對於FDA之標示政策與美國法院對強制標示基因改造食品所採之立場,令許多人覺得這樣的思考與民意背離而過於偏袒企業之利益。 (374)

第一款 消費者知的權利較商業性言論自由更應受保障

美國憲法第一修正案所保障之言論自由包括了發表言論之自由與不發表言論之自由。當所發表之言論係有關於政治、宗教或意識型態之內容時,該言論得以受到第一修正案完全之保障。然而於近來之司法解釋上,商業性言論於憲法上受到保障之程度則相對來說是比較低的,由尤其是對於公開商業性言論之要求(disclosure requirements),法院認為這係屬於地方政府之合法權力。包裝上之標示係商業性言論之一種,故對其所為之審查應相對地寬鬆,因為其並不受到第一修正案完全之保護。 (375)

於Zauderer v. Office of Disciplinary Counsel of the Supreme Court of Ohio (376)一案中,法院認為「公開言論之要求(disclosure requirements)」與「對言論之完全禁止(outright prohibitions on speech)」兩者之間有重大之差異,憲法第一修正案對於言論自由之保障擴大及於商業性言論,其合法化之基礎主要在於該商業性言論所提供資訊對於消費者之價值。從至今所有關於商業性言論之判決中,可以發現「公開商業性言論之要求」相較於「完全禁止發表商業性言論」而言,對於商業性言論自由之侵害是較為輕微的。為了消除消費者的困惑與受騙之可能性,警告(warnings)或棄權聲明(disclaimers)於適當時可能是有必要加以揭示的。雖然這不意謂著商業性言論自由不包括不公開言論之自由,但是只要「公開商業性言論之要求」與政府預防消費者受欺騙之利益有合理關連,則為商業性言論者之權利就被認為已受到適當之保障。該案法院並且認為對於「公開商業性言論之要求」無需如同「完全禁止發表商業性言論」一般,受到嚴格之Central Hudson Gas& Electric案所建之四項檢驗標準中「最小限制手段(least restrictive means)」之審查,也就是說「公開商業性言論之要求」只要是實際上限制言論手段中之一項可接受之較少限制方式(one of the acceptable less restrictive alternatives to actual suppression of speech)即不違法。 (377)此外,於Bates et al. v. State Bar of Arizona  (378)一案中法院亦提及,為了避免消費者受到誤導,政府要求廣告人提供關於其產品之額外資訊是有可能被認為合法的。 (379)

從以上之商業性言論案例中可以看出,為防止消費者受騙而採行預防性措施時,消費者之好奇似乎即足以要求公開基因改造食品之資訊。消費者知的權利應被認為是一項非常重要的權利,其重要性相較於食品業之商業性言論自由更應受到保障。該權利本身就重要到足以作為對基因改造食品要求強制標示之依據,況且不僅是消費者知的權利,事實上尚有其他許多重要之利益,例如對於食品業者經濟上之影響、宗教或道德上對生物技術之反對、人體健康之顧慮,以及對環境與生態之維護,在檢驗限制商業性言論的立法是否合憲時,均是決定政府利益是否重大之因素之一。因之,消費者知的權利當然包括對於基因改造食品為強制標示之權利。

在決定食品標示是否因為遺漏重要事實而會引人錯誤時,消費者應是最有資格來評估與食品有關之資訊是否為「重要事實」之人。對於基因改造食品不為強制標示,消費者才有可能被誤導,因為許多人並不認為其所購買之食品為基因改造食品,然而實際上買到的卻是基因改造食品。欲購買非基因改造食品之消費者並無法獲得充分之資訊,而惟有公開基因改造食品之資訊,方有可能終止這種矇騙手法。 (380)

第二款 宗教、道德或哲理上考量應受重視

社會上許多人對於選購食品時,基於不同之理由,會作出不同之選擇。這些理由包括了宗教上的、道德上的、哲理上的,以及純粹之個人偏好。例如猶太教與回教信徒對於食品含有某些動物之肉類者不得食用,而素食者可能基於健康或宗教之理由而不食用肉類。此外,也有一些人可能本身基於道德或哲學上之理由而反對生物科技,因之不願意食用基因改造食品。因為目前已有可能將動物之基因轉殖入一般食用作物之基因組內,若不對於基因改造食品為強制標示,則這些人基於宗教、道德或哲理上之原因,而欲迴避基因改造食品的權利就被漠視了。這些對於食品選擇之考量,均不僅僅只是消費者單純的關切,而是有更多之理由以要求對於基因改造食品加以標示,在如同美國此一民族大熔爐,或是國際交流日益頻繁之今日,這些人選擇食品之權利卻因為不對基因改造食品為強制標示而被犧牲了。 (381)

第三款 隔離管理之必要性

自願性標示對於消費者所提供所提供之資訊是不夠充分的,在一個對於基因改造食品與非基因改造食品未加以層層區隔之生產體系中,即使一個種子出賣人對其出售之種子加以標示,該資訊亦不會到達種植者、加工者、銷售者或消費者。除非於生產體系中之每一階段之生產加工者均受到充分告知並作有效區隔,該自願性標示才有可能發揮實質效用。 (382)

雖然基因改造食品之生產者總是抱怨若對於食品來源作區隔並加以標示,會大幅提高生產成本且甚至因困難度太高而不太可行, (383)但是因為未對基因轉殖作物與非基因轉殖作物作隔離管理而造成美國穀物企業重大之經濟損失後, (384)這些企業似乎就立即知道如何克服萬難而進行隔離管理了。藉由對作物之隔離管理,這些穀物公司就得以外銷非基因轉殖作物至歐洲市場及其他不願進口基因轉殖作物之國家,然而,強制性之隔離管理及標示還是令生物科技公司卻步,因為如此會使他們難以逃脫責任。 (385)

第四款 有機食品可能受到污染

認為要避免基因改造食品最好之方法即為選購有機食品這樣的想法似乎太過於簡單而樂觀,因為即使是有機作物之生產者也可能因為許多種子均未明確標示,而買到基因轉殖作物之種子。對於不甚了解基因改造工程之農民們可能根本不知道他們所購買及種植作物是否為基因轉殖作物。此外,藉由風媒、蟲媒或和其他農民共用工具均可能使非基因轉殖作物受到污染。因此,即使使有有機作物之種子並完全遵守有機生產方式,有機農業之生產者仍可能不小心種植並銷售基因轉殖作物而不自知,而惟有透過昂貴且複雜之測試方得以檢驗出基因改造成分。 (386)

第五款 安全性仍待考量

雖然FDA不認為與基因改造食品有關之安全性顧慮重大到足以要求強制標示,並且拒絕承認這些新穎食品有可能對人類健康造成危險,但是許多科學家仍警告消費者基因改造食品可能會產生新的有毒物質與過敏原、增加致癌風險並產生抗抗生素病原體。經由過去「色氨基酸(L-tryptophan)」事件因忽視警告所致之沈痛經驗, (387)我們對於關於基因改造食品之警告不應該再加以忽視。

於「實質等同原則」下,基因改造食品可以被與任何種類之食品相比較,其可能具備了所有食品中之有害特性而仍被視為係實質等同,其亦可能被拿來與一個完全不相關的品種或一群品種所生產之食品相加比較。更糟的是,在確定某一產品是否實質等同之過程中,並沒有明確定義該產品應經過何種測試程序,而目前所要求之測試因為鑑別力之不足,以致於如毒素與過敏原等非預期之改變可以輕易地逃過偵測。比方說,一個基因轉殖馬鈴薯,儘管被粗糙地改造而形成畸形的塊莖,仍會通過測試而被認為係實質等同。 此外,StarLink玉米事件亦突顯了一項關於檢驗與標示之標準化管理體制,對於保障食品之安全性已是不可或缺的了。該事件之發生係起因於一個私人團體──Genetic ID,而非FDA或EPA,發現了人類食用之塔可餅餅皮中竟能檢測出飼料用之StarLink玉米成分,難道我們必須要依賴私人公司來保障食品安全嗎? (389)

美國政府與生物科技公司之關係良好,政治人物往往接受大型生物科技公司贊助競選經費,此外,生物科技公司人員亦常常擔任FDA之要職,之後又回到生物科技公司任職,就如同旋轉門(revolving door)一般,使得基因改造食品往往輕易地就通過FDA之檢測,而迫不及待地上市。有人甚至戲稱,FDA和生物科技公司關係密切到可以作為這些大公司之華盛頓分部了。這使得美國對於基因改造食品之內部管理體制充滿了漏洞,而消費者之健康則被迫建立在生物科技公司之自我規制上。 (390)

第六款 責任問題難以釐清

因為基因改造食品所引起之責任問題亦不少,例如基因漂流(genetic drift)之問題往往造成了有機食品及非基因改造食品生產者經濟上相當大之損失。基因漂流而造成作物受到污染(crop contamination)主要係發生於相同或相關品種作物間異花受粉(cross-pollination)時,尤其是藉由風媒傳播之花粉,可以影響其周圍數公里範圍內之作物,而即使於生長期間未受到影響,亦有可能因為未施行隔離管理而於收成後受到基因污染。有機作物生產者因此承受著相當大之風險,因為受到基因污染之有機作物會被排除於有機食品之市場,而傳統作物之生產者亦會因為作物受到污染而大幅減少所得收入,如此造成之經濟損失,在對基因改造食品未施行強制標示之情況下,往往因為難以證明污染來源而使受害者求償困難。

此外,GMOs對於環境所可能造成之負面影響,以及基因改造食品對人類健康所可能產生之傷害,均會因為未對GMOs及基因改造食品為強制標示而使因果關係更難以確定,亦使求償變得更為困難。

雖然強制標示並不能解決所有基因改造食品所引起之責任問題,但是其絕對有助於複雜問題之釐清。在面對基因改造食品所產生之種種安全疑慮及所可能造成之經濟損失情況時,對基因改造食品為強制標示會是一個解決問題之良好開始。 (391)

 


374  Martin Teitel and Kimberly Wilson, Genetically Engineered Food: Changing the Nature of Nature: What you need to know to protect yourself, your family, and our planet, Park Street Press, p.61 (1999).
375  Kirsten S. Beaudoin, On Tonight’s Menu: Toasted Cornbread with Firefly Genes? Adapting Food Labeling Law to Consumer Protection Needs in the Biotech Century, 83 Marquette Law Review 259 (Fall, 1999).
376  Zauderer v. Office of Disciplinary Counsel of the Supreme Court of Ohio, 471 U.S. 626 (1985).
377  Zauderer v. Office of Disciplinary Counsel of the Supreme Court of Ohio, 471 U.S. 650~651 (1985).
378  Bates v. State Bar of Arizona, 433 U.S. 350 (1976).
379  Kirsten S. Beaudoin, On Tonight’s Menu: Toasted Cornbread with Firefly Genes? Adapting Food Labeling Law to Consumer Protection Needs in the Biotech Century, 83 Marquette Law Review 260 (Fall, 1999); Bates v. State Bar of Arizona, 433 U.S. 384 (1976).
380  Sarah L. Kirby, Genetically Modified Foods: More Reasons to Label Than not, 6 Drake Journal of Agricultural Law 356~358 (Fall, 2001).
381  Sarah L. Kirby, Genetically Modified Foods: More Reasons to Label Than not, 6 Drake Journal of Agricultural Law 357~358, 361 (Fall, 2001).
382  Martin Teitel and Kimberly Wilson, Genetically Engineered Food: Changing the Nature of Nature: What you need to know to protect yourself, your family, and our planet, Park Street Press, p.64 (1999).
383  於1998年孟山都(Monsanto)、諾華蒂(Novartis)及杜邦(Dupont)這些大公司之各別盈餘為86億、210億及247億美元,於1997年全美國之有機食品之銷售額為40億美元,然而有機食品之生產業者卻須於生產過程中之每一階段均對作物加以區隔,並對食品為標示。有機食品之成本雖高,但是該項成本之提高並不在於對食品及裝運箱上添加一額外之標示,而是在於生產過成之高勞力成本以及確保有機食品品質所必要之生產投入。因之,那些大型生物科技公司之窮困抗辯實在令人難以相信。Martin Teitel and Kimberly Wilson, Genetically Engineered Food: Changing the Nature of Nature: What you need to know to protect yourself, your family, and our planet, Park Street Press, p.63, 67 (1999).
384  1999年一批由美國運往泰國之小麥,因為於運送過程中被與基因轉殖玉米相混合,被泰國科學家檢測出含有GMOs而拒絕進口,使得農民受到莫大之損失。此外,於過去二年中,美國穀物企業幾乎已完全喪失對歐洲市場每年2億美元之玉米外銷金額,而美國對歐洲之黃豆出口量也從1995年之985萬公噸下降至1999年之675萬公噸。Sarah L. Kirby, Genetically Modified Foods: More Reasons to Label Than not, 6 Drake Journal of Agricultural Law 363 (Fall, 2001).
385  Sarah L. Kirby, Genetically Modified Foods: More Reasons to Label Than not, 6 Drake Journal of Agricultural Law 363~364 (Fall, 2001).
386  Martin Teitel and Kimberly Wilson, Genetically Engineered Food: Changing the Nature of Nature: What you need to know to protect yourself, your family, and our planet, Park Street Press, p.62 (1999).
387  1989年一項受歡迎之食品補充劑──「色氨基酸」引發了「嗜伊紅血球肌痛症候群(Eosinophilia Myalgia Syndrome, EMS)」,而在美國造成超過30人死亡及超過5000人殘廢。引發這種致命的血液混亂病症之罪魁禍首,是一種經由基因轉殖細菌Strain V所大量生產之色氨基酸。該種利用基因轉殖微生物之複製能力所大量生產之色氨基酸,並未經過安全測試即獲准在美國販賣,因為該種色氨基酸與非經基因轉殖細菌所生產者於「實質上等同」,而既然非經基因轉殖細菌所生產之色氨基酸已使用多年均未層發生任何副作用,則這種利用基因轉殖細菌之生產方式應該不會造成任何改變。然而儘管肇事之色氨基酸經檢測後之純度達99.6%,仍在核准範圍,但在那極小部分「不純的」合成物中,卻含30~40種不同污染物,而造成了悲慘的後果。生產該種色氨基酸之廠商否認意外出現之污染物質係起因於基因改造工程之運用,而認為其係因導入Strain V時減少了淨化用的活性碳用量所導致,並在接受稽查前早已銷毀色氨基酸生產線所有跡象,亦拒絕公布用來生產之基因轉殖細菌,這使得解決謎團之可能性被抹滅。雖然毒性物質之起因尚無定論,但有些科學家根據基本的化學與生化定理,推斷污染物可能是在細菌內的色氨基酸集中到極高數量時,因分子或前導物質(precursor)相互作用而產生。Sarah L. Kirby, Genetically Modified Foods: More Reasons to Label Than not, 6 Drake Journal of Agricultural Law 359 (Fall, 2001); Ingeborg Boyens著,杜默譯,基因騙術(Unnatural Harvest),時報文化出版企業股份有限公司,2000年7月1日,頁93~96。
388  Ho, Meyer, and Cummins, The Biotechnology Bubble, The Ecologist, Vol.28, No.5, September/October 1998, p.146, quoted from Martin Teitel and Kimberly Wilson, Genetically Engineered Food: Changing the Nature of Nature: What you need to know to protect yourself, your family, and our planet, Park Street Press, p.69 (1999).
389  Sarah L. Kirby, Genetically Modified Foods: More Reasons to Label Than not, 6 Drake Journal of Agricultural Law 360 (Fall, 2001).
390  Martin Teitel and Kimberly Wilson, Genetically Engineered Food: Changing the Nature of Nature: What you need to know to protect yourself, your family, and our planet, Park Street Press, pp.64~65 (1999).
391  Sarah L. Kirby, Genetically Modified Foods: More Reasons to Label Than not, 6 Drake Journal of Agricultural Law 362, 363, 366~368 (Fall, 2001).

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作者簡介
王希平律師

學歷:美國西北大學法學碩士、東吳大學法律碩士、台灣大學法律系學士

經歷:知名集團企業、日商銀行顧問律師

證照:台灣律師、大陸律師、國際貿易技術士

 

 

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