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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 律師專欄 > 王希平律師

基因改造食品管理之相關法律問題研究:基因改造食品之管理制度(十二)

文 / 王希平律師
【台灣法律網】


第七節 制度之比較與建議

第一項 關於改性活生物體之越境移轉

依台灣目前於國際上之處境,我們似乎很難加入「生物多樣性公約」並簽署於該公約下之「生物安全議定書」,但這並不意謂著「生物安全議定書」之影響不及於台灣,因為依據「生物安全議定書」第14條及第24條,「生物安全議定書」之締約國仍可能與我方就LMOs之越境移轉簽署多邊、雙邊或區域性協定,且該等協定中之保護程度不能低於該議定書中所規定者,而且締約方與非締約方間進行LMOs之越境移轉時應遵守該議定書之目的,締約方應鼓勵非締約方遵守該議定書並向生物安全資料交換所提供LMOs在屬其國家管轄地區內釋出及其出入情況的相關資訊和資料。未來與台灣有相關進出口利害關係之締約方可能會依上述規定要求與我方就LMOs之越境移轉簽署多邊、雙邊或區域性協定,而依我國目前之處境,對於和我國無正式外交關係之締約國簽署協定時,似可依貿易法第7條第2項,由政府主管機關授權民間團體與其他締約國簽署協定,惟協議事項應報請主管機關核定。於核定時,除經濟部國貿局外,亦須徵詢環保單位之意見,以確保此等協定不致與生物安全議定書相牴觸,並得以考量我國特有之生態環境與生物多樣性。 (320)

第二項 關於基因改造食品上市前許可

目前在美國,FDA認為在經基因轉殖新植物品種的情形下,被轉殖之基因及其產物,與食品中現存物質有重大不同時,即未能一般地被視為安全,而須如同法律對於食品添加物之管理一般,要經過上市前許可程序。除此以外,FDA並不要求常規性地進行上市前許可程序以及廣泛之科學上安全測試,而是對於新穎食品之一些與安全有關的特性加以規定,例如過敏原之移轉或天然毒物含量之增加,而由此進行進一步之審查。FDA對於基因改造食品之生產製造者雖然原則上不要求上市前須先取得許可,但是為其確立了一項自願性的諮詢程序,而該程序於2001年之「有關生物科技食品之上市前通知規則草案」中已改為強制性的,須由FDA依據資料進行安全性審查,以決定是否准許該基因改造食品上市,如此,則一旦該草案實施後,美國對於基因改造食品之上市即形同需先經許可,此與其他國家之作法趨於一致,對於消費者之保護亦大幅增加。
除了美國以外,目前歐盟及日本對於基因改造食品都已採行上市前許可制度,其中尤以歐盟之制度最為周詳,而我國目前僅針對基因改造黃豆及玉米建立安全性評估及查驗登記制度,但對於其他基因改造食品及食品添加物則無上市前許可制度。縱然基因改造食品之安全性仍有爭議,但是國際潮流仍傾向對之採行上市前許可及完整之安全性評估制度,就連基因改造食品之最大生產國──美國,都在輿論壓力下漸漸朝向此方向修改其國內制度。為維護消費者健康及環境安全,我國自宜擴大目前之上市前許可制度及於所有之基因改造食品,以盡可能消除消費者之疑慮與恐懼。

第三項 關於基因改造食品之標示

對於基因改造食品之標示是在目前科學知識不充分之情況下,對於保護消費者權益相當重要的一環。對於食品,包括基因改造食品之安全性評估縱然亦相當重要,但是以人類有限的知識,許多有害物質在一開始並不被認為有必要加以排除或禁止,而是隨對時間及科學知識之累積,很多不良反應才一一出現。對於基因改造食品之強制標示,於「生物安全議定書」中妥協之結果,目前僅要求對於大宗LMOs商品之國際間運輸,必須附隨有標示「可能含有LMOs」之文件,然而並不要求對於一般消費者所消費之產品(consumer product)加以強制標示。 (321)至於對標示問題之詳細要求,包括對其名稱和任何獨特標識的具體說明,則在生物安全議定書生效後2年再作出決定。

在美國縱然對基因改造食品強制標示之適法性尚有爭論,但是隨著消費者權利意識日益高漲,因之,於2000年5月FDA亦宣佈將對於食品中是否存在有基因改造成分,制定自願標示之指導原則,似乎可以視為美國官方對於消費者意識之讓步,但是其實美國目前之政策並不是對於基因改造食品一律不予標示,而是認為在符合「實質等同原則」時,並不須特別標示,而在不符合該原則時,才予以特別標示,因之,在一定程度上,消費者之健康仍是受到保護的,只是不如歐盟對基因改造食品標示政策那般週延。

以歐盟來說,目前對於基因改造食品之標示,除了由GMOs所製造但不含有GMOs之基因改造食品,得以用「實質等同原則」來加以評估,而在符合時,即無須標示外,其他之基因改造食品均須標示,至於未來,歐盟已制定草案,將對於所有之基因改造食品,包括由GMOs所製造但不含有GMOs且符合「實質等同原則」之基因改造食品,均須為特別標示。此外,對於GMOs偶發性存在之臨界值,歐盟之標準亦是全世界最高的,即達1%。對於歐盟如此嚴格之法令,雖然對消費者來說是相當周全的保護,即對於產品中即使無法檢測出之微量GMOs,也必須作標示,但是對於業界則是相關大之負擔,此外,對於GMOs之容許量定為1%,也只可能在理想之種子繁殖生產下才能達到,諸如此類以規定將使那些檢測實驗室有利可圖。 (322)

相對於日本之作法,對於應予標示之基因改造食品範圍縱然不如歐盟來得廣泛,但是其對於標示之內容則規定得相當詳細,包括對於是否施行「分別生產流通管理」都要標示清楚,是值得我國加以參考的。至於偶發性存在之臨界值,日本目前是採取5%,該標準是就其國情加以考量之結果,我國衛生署認為我國之飲食習慣與日本較為類似,而同樣採取了5%之界線, (323)基此理由,似乎還算合理,但是我國目前僅就基因改造黃豆及玉米為強制標示,而且強制標示之政策分三階段施行,似乎相較於先進國家之作法是遲延了一些,未來在強制標示之對象上似應擴及其他基因改造食品,又對於偶發性存在之臨界值亦應隨科學發展而進行檢討。

第四項 關於基因改造食品之監控

對基因改造食品加以監控,其目的在於縱然依目前的科學知識而許可了某種基因改造食品之上市,但是若於未來有更新的科學知識或發現,該已核准上市之基因改造食品是對人體或環境有害時,即應將之立刻從市場上加以回收。這是對於基因改造食品所帶來風險的因應措施,蓋上市前許可縱然對消費者權益多所保障,但是基因科技日新月異,至目前為止就連科學家們對其安全性都缺乏定論,因之,縱以目前之科技水準認為其是安全的,也難保未來不會發現其所帶來的副作用。若欠缺對基因改造食品之監控機制,則一旦發現許可程序有缺失或新發現的不利影響時,已經流通於市場之基因改造食品將不易回收,而致消費者權益受到相當大的傷害。以歐美日先進國家目前之制度以觀,似乎僅有歐盟對於基因改造食品之新草案中有建立完整之監控機制,美國與日本則尚未有類似之規定。我國目前對基因改造黃豆及玉米之管理亦僅及於事前管理,而不及於事後管理,雖然監控機制之運作必會增加業者相當大之負擔,但是就基於保障消費者與環境之考量,該機制亦是我國未來應努力之方向。

第五項 關於基因改造食品之資訊公開與公眾參與

對於高科技之複雜性和風險不確定性,本不易為一般人理解,但高科技之發展卻又需以社會接納水平為基礎。科技發展愈快速,愈需與社會進行互動與反饋,因之,資訊溝通就成為科技與人文/社會之間非常重要之溝通機制。資訊溝通愈充分,社會認知學習之過程就愈成熟,社會爆發之風險也就因之而遞減,反之,資訊愈獨斷及封閉之社會,其爆發之風險就愈無法控制。全球生技產業之發展為新興知識經濟之一環,其特色於產業透過資訊與知識之充分運用,發展高度思維的生化社會,亦即導向一個「學習型社會」之發展過程。以基因改造食品而言,要建立人文、生態與健康均顧之高科技學習型社會,資訊透明化為對於逐漸來臨的生化社會為非常重要之中介基礎,而資訊溝通機制亦符合民主社會之要求,由此逐步建立納入政府單位、利益團體、社會公益團體代表之審查委員會,以充分之資訊認知和素養,發展對重大爭議科技產業之民主溝通、審查和決策。 (324)於此,專業行政機關之內部組織應讓相關科技內部不同之學說均能加入,以避免被某派學說壟斷,也就是讓多元之科技理性本身得以在一定地方進行討論,避免由單一之科技理性來決定,再加上由人民或社會團體所推派之代表來提供行政機關相關諮詢,並於行政機關為決策時,適時舉行聽證,給予當事人陳述意見之權利,告知行政機關其切身之風險經驗以協助進行判斷,均有助於國家在判斷風險問題時之正確性,雖然如此仍無法解決風險事務之複雜性,但是在不確定性下之決定得以透過程序理性,亦即透過正當法律程序而得到一個不完美但可以接受的答案。 (325)

對於基因改造食品資訊之公開與公眾參與,不論是生物安全議定書,或是歐美日先進國家,都對之相當重視,因其與人民健康及環境安全具有直接而密切之關聯,消費者應有了解資訊與參與討論之權利,因此在不侵害營業秘密之情況下,政府應落實資訊公開並鼓勵公眾參與,經由社會再學習之過程以及科技之進步,尋求對於基因改造食品管理之最適方案。

 


320  施文真,生物安全議定書草案下有關生物科技改造有機體(LMOs)之跨境運輸協定,生物科技與法律研究通訊,第5期,2000年1月,頁7~8。
321  Labeling of rDNA Biotechnology-Derived Foods, Expert Report on Biotechnology and Foods, Sept. 19, 2000, p.30.
322  新的GMO法規激起更深一層的爭論,食品市場資訊,第90卷第10期,2001年10月,頁64~65。
323  議題三、容許量之設定,基因改造食品標示管理制度研討,行政院衛生署食品資訊網,2000年11月24日。
324  周桂田,基因改造食品之衝擊風險與資訊民主,2000年12月19日,http://www.ed.tku.edu.tw/develop/futureCh/teachers/faculty8/tke_change_and_risk_of_ginfood.htm
http://www.ed.tku.edu.tw/develop/futureCh/teachers/faculty8/tke_change_and_risk_of_ginfood.htm (last visited Nov. 27, 2002).
325  鍾芳樺,基因科技之風險問題:法律對基因科技之的風險觀察與調控,基因科技之法律管制體系與社會衝擊研究研討會,國立台灣大學法律學院主辦,2000年3月12日,頁9, 11。

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作者簡介
王希平律師

學歷:美國西北大學法學碩士、東吳大學法律碩士、台灣大學法律系學士

經歷:知名集團企業、日商銀行顧問律師

證照:台灣律師、大陸律師、國際貿易技術士

 

 

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