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「特調會」的拉鋸戰宜適可而止

文 / 蘇友辰律師
【台灣法律網】


政院日前對「特調會」條例列舉六項窒礙難行的理由,正式向立法院提出覆議。對此,聯合報繼本月二日發表社論:「特調會條例究竟違反哪一條憲法?」後,復於本月四日又發表社論:「行政院不應覆議真調會條例的理由。」除強調特調會檢察官之特別功能與授予特別權力之必要性,並否定覆議之正當性外,再度提出置疑特調會違憲問題,實值得再加以探討。

按行政院覆議的主要理由為,特調會的設立,既非憲法所得行使相關權限的機關,形式上也不隸屬行政院或監察院,卻又可總攬司法檢察機關偵查權及行政、監察兩院調查權,顯與現行行政、司法、監察權各自獨立行使的憲政體制不合。此種以法律創設體制外兼具行政、司法及監察權限的特調會,既逾越五權憲法架構,自有違憲之虞等情,固言之有理。然而,行政院並未能依聯合報社論所指具體指明特調會條例違反憲法哪個條文,似難作為指摘違憲的依據。尤其可預見的將來,釋憲一途仍無可避免的最後途徑,則有關違憲的論述,似乎仍應加強,更求周延。

查持反論調者,除主張真調會之創制違背五權憲法「權力分立」之原理外,尚就特調會職權之行使有牴觸罪刑法定主義、無罪推定原則、違反正當法律程序,以及人權保障限制的「比例原則」等問題。於此,筆者要特別闡明的是,司法院大法官解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權,其所為之解釋,並有拘束全國各機關及人民之效力,各機關處理有關事項,自應依解釋意旨為準(釋字第一八五號參照)故大法官解釋的效力等同憲法;而釋字第三八四、四三六號有關正當法律程序之解釋及釋字第五二八號有關保障人權原則之解釋,係出自憲法第八條法理闡釋得出。另釋字第一七五號就五權分治彼此平等相維制衡之憲政體制解釋,係以憲法第七十一、七十七條規定為基礎;又釋字第四七一、四七六、四八七、五二三、五二八號對人民基本權利之限制「比例原則」之解釋,則出於憲法第二十三條規定之闡述。若然,「特調會」之組織、特別職權之賦與及行使,如違背上開解釋原則,即係違反憲法第八、七十一、七十七、二十三條規定,顯而易見,該社論竟無視其存在而提出置疑,豈屬的論?

猶記得,前年(民國九十一年)五月間,行政院依照聯合國一九九三年決議的「巴黎原則」,研擬「國家人權委員會組織法」及「國家人權委員會調查權行使法」草案,決定在總統府之下設置一獨立、超然的「國家人權委員會」,除以補充性調查重大侵害人權「事件」外,並就政府所制定的法規、制度及措施是否具有侵害人權進行「檢討」,但為避免侵犯監察權及司法權之行使,另訂有調查權力衝突迴避的原則,以尊重現有憲政體制。然而聯合報於同年五月十六日發表「人權委員會必須先有憲法依據」的社論指出,「國家人權委員會」若就某特定「事件」或「法令」、「制度」或行政「措施」行使調查權,將與監察院職權相衝突,尤其對公務員之違法失職,監察院是否可依據國家人權委員會的調查結果,對行政院提出糾彈,認不無疑義。此外,對「法規」、「制度」或「措施」是否侵害人權之調查,更是對立法權之侵犯和踐踏,也必定會與司法權衝突,並駕空司法權和監察權云云。因此,該社論認為將國家人權委員會附設在總統府之下行使職權係「以法代憲」,更是違法亂制。然而,特調會不也是就三一九槍擊特定「事件」,在立法院依政黨比例推薦十七位委員所設立特別調查委員會,非僅賦與調查公務員違法失職(國安機制),並有司法偵查權、起訴權及否定確定判決的再審權,既無憲法依據,其非侵犯監察權及司法權為何?而「國家人權委員會」擁有人權侵犯行政調查權或對政府所制定的法令規章及行政措施是否侵犯人權進行檢視,即被認定違法亂制踐踏立法權,則特調會權力過之無不及,其非「以法代憲」雜亂體制為何?要知,國人要追求真相已成共識,但在欠缺憲法依據的「特調會」,既係雜亂體制,條例自應檢討修正。未來如果行政院覆議不成,為堅持大是大非,祇有訴之司法院大法官解釋。除非憲政主義破毀,相信「憲法守護神」一定可以作出符合憲政原理、保障人權及全民期待的決斷。

特別一提的是,聯合報前開四日社論指出,三一九槍擊案之偵查工作之所以形成今日不堪聞問的地步,主要是因主政者干擾的陰影未能釐清;而成立真調會之主要目的,即在務必使本案偵查不受行政權之干擾,以立公信。且真調會條例亦規定獨立行使「不受其他機關之指揮監督,不受任何干涉」云云,不免有掩耳盜鈴的嫌疑。良以特調會既由各政黨依政黨比例推薦代表組成,被推薦委員本身已具有政黨背景色彩及立場(例如前司法院長施啟陽曾領銜反對公投),而特調會職權之行使設計採雙軌制,一由委員自行調查(含括行政、司法、監察之調查)一由特別檢察官協助偵查,兩種調查結果除涉及刑事責任可由特別檢察官逕行起訴外,其他行政責任(包括國安機制)則由特調會委員會議決定。最後調查結果應向立法院提出報告以進行審查,立法院如認為調查不周「真相未明」,仍可發交真調會再調查,直到報告符合其期待為止。若此規定,立法院有如最高終審機關,基於下級法院仍應受其上級法院法律見解或事實認定之拘束,則特調會如何「公正獨立行使職權」而樹立公信?另檢察官逕行起訴之刑事案件(如教唆或幫助槍擊殺人,或偽造証據、文書等)為法院判決無罪,如承辦檢察官可獨立偵查、起訴及實行公訴,則是否據以提起上訴或再審理原應由承辦檢察官決定,但特調會確擁有再審權。可見「獨立檢察官」只有獨一半,後一半仍被真調會所取代,所謂不受其他機關指揮監督及干涉,對特調會而言,立法院的干涉應屬例外甚明。

綜合上述,特調會條例固有如上述「以法代憲」雜亂體制之情形,但為避免在野攻擊阿扁欠缺追求真相的決心及誠意,再掀起政治風暴,泛綠有必要退讓一步,於覆議失敗之後,即應推薦比例人選加入特調會。因為以現在浮出檯面藍營所矚意推薦如施啟陽、陳涵、王清峰等人選,在法界均具清望,並非玩法弄權之輩,應不致自毀形象而受制於人;而檢察官擁有的司法特性,亦不致自甘墮落,充當一黨的「馬前卒」或「擋箭牌」,果能發揮獨立精神,必然有一番得體的作為。因此,未來聽命行事成為一面倒的不公不義調查或報告,應不致於發生。從而,泛綠陣營採取二階段的杯葛行動,於釋憲提出之後,應適可而止,以免失了面子又失了裡子,最後全盤皆輸,陷阿扁總統與呂副總統於不義。

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作者簡介
蘇友辰律師
中華民國律師公會全國聯合會 秘書長
中國人權協會常務理事
總統府人權諮詢小組委員

 

 

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