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台胞居住證該不該管?---關於管制台胞居住證的法治思考

文 / 戴世瑛律師
【台灣法律網】


一如預期,大陸推行台胞居住證,甫上路即申辦者眾。之前表示將修改「兩岸人民關係條例」,研擬祭出包括強制申報登記、限制擔任公職或參政權益,排除社會保險福利等,作為嚇阻或反制手段的陸委會,面對此一局勢,該不該管?該如何管?在法言法,謹提出個人的一些想法:

首先,綜析司法院大法官釋字第475、497、618、710、712號等解釋可知,「兩岸人民關係條例」於規定限制或剝奪人民自由權利時,應符合「必要性」與「比例原則」。意即兩岸縱處於分治對立狀態,雙方的政治、經濟與社會體制具有重大本質差異。且兩岸關係事務涉及多元專業,如非具明顯重大瑕疵,原則上雖應尊重立法機關之決定。但相關法規禁止或限制,應為確保臺灣地區安全與民眾福祉,且為維持社會秩序或增進公共利益所必要。對人民自由限制或剝奪效果,與立法欲保護追求之公共利益,不能顯失均衡或過當,而與「憲法」第23條的規定要求未符。

按大陸頒布的「港澳台居民居住證申領發放辦法」,該證原係為便利在當地工作、學習、生活而設。凡居住半年以上,符合有合法穩定就業、住所,或連續就讀條件之一的台籍居民,即可申辦。故若申請居住證,主觀上僅係為在對岸享受與大陸公民同等待遇,與政治認同或選擇根本無關。且此一新制造成的衝擊或影響,主要仍是在大陸,並非國內。加上尚無客觀事實,足認申領居住證具有妨害國家安全或社會秩序的「高風險」,則此際是否有修法管制的「必要性」,原值深思。

按目前發展,欲申領居住證者恐不在少數。單以過去對曾任大陸公職者,情資掌握不力為例,已足見我方對於誰領用居住證,查證困難,管制落實不易。一旦作出了限制任職或參政、剝奪社會福利或罰鍰等處分,損及大批國民的既得權利,勢必衍生大量法律爭訟。

何況,既已明令查處,對於自動申報登記者,當然必須列管審核。反而是少數遊走兩岸,具有危害我國家安全或社會秩序意圖的不肖分子,依經驗法則,較難也不致於輕易去辦證。即便領證,也會逃避申報登記,當局恐亦莫可奈何。如此管制後果,極可能是浪費與錯置行政資源,既難以防堵不法,確保國安,反拖累了誠實守法的無辜者。從而評估利弊,不禁要問:管制效益何在?符不符合法律的「比例原則」?

或有謂申報乃報備,並非管制。反而能讓政府有效管理國人動態,提供服務和協助人才回流。但果真如此,則應採柔性的「自願申報」,而非「強制申報」,並連結行政罰鍰的手段。且既已擬就限任公職或參政,排除社會福利等「失權」措施,如何再讓人民相信,政府是出於善意?又有誰能夠保證,政府不會過度濫用管制,以管理國人動態為名,追蹤掌握個人隱私,而與其向來批判,漠視人權的對岸當局如出一轍?

其次要強調,相關管制涉及人民權利義務,應有完備法源依據,要件與效力亦需具體清楚,始不違「依法行政」與「法律明確性原則」。但此舉牽涉甚廣,修法過程難免衝突與延宕。倘不能儘快定案,除不確定的法律後果帶給當事人恐慌疑懼外,對於眾多在修法完成前已領取居住證者,是否要溯及加以適用﹖有無信賴保護﹖必然再啟爭議。當年大陸學歷認證政策反覆,西進學子無所適從的亂象,恐將重演。

另方面,雖無註銷戶籍問題,但查陸委會先前所提「兩岸人民關係條例」第9條之一,台灣人民不得在大陸設有戶籍或領用護照規定的立法目的,除了維護國家安全利益考量外,主要在於避免產生雙重身分,造成權利義務重疊或衝突,不利行政管理。

倘擴充援引本條,對於持有居住證,業已在對岸受領過相同給付或利益者,修正限制或取消其在台福利,如勞、健保給付、老人津貼等。從上述不得重複享受權利的規範旨趣,或按「損害填補原則」不應超額賠償的法理,與節省國庫支出的角度來看,或許\有理。但能否也考慮:對已繳納保費作為保險金對價者,如何合理解約補償?為避免歧視,符合公平,其他已宣誓效忠他國,擁有雙重國籍身分或外國居留證者,該不該比照適用?

綜上,為免遭「內國化」,我方亟思反制大陸統戰,固可理解。但若思慮不周,倉促規劃,仍可能招致民怨及輿論指責,更有違憲違法之虞,宜加三思。最後提一個歷史故事,或可供主事者借鏡:

東漢末期,曹操在官渡戰勝後,收繳了大批自己陣營人員與袁紹往來示好的密函。豈料曹操不僅不加追究,還表示同情諒解,並當眾將信件全部焚燒。那些先前私通袁紹者,見此無不慚愧\,愈發感恩。從此曹軍上下團結,士氣更盛。

不知道似乎把申領台胞居住證,視如「通匪」的政府,有無此智慧與胸襟。(原作刊登於2018/9/8蘋果日報網路論壇)

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作者簡介
戴世瑛律師
臺灣執業律師、政治大學法學碩士、北京中國人民大學法學博士、大陸國家司法考試及格

經歷:台中律師公會大陸法令研究委員會主任委員、律師公會全國聯合會大陸法令研究委員會委員、2005年6、7月廈門大學講授「臺灣法制概論」。2006年9、10月天津南開大學講授「臺灣法制概論」、2010年10月13-27日北京師範大學講授「區際刑法--臺灣刑事法問題」、亞洲大學「大陸法制概論」兼任講師、雲林科技大學科技法律研究所「中國大陸法律」兼任助理教授級專技人員。

E-mail:tai0910@seed.net.tw

 

 

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