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誰來決定學生的頭髮?—檢討髮禁爭議中的憲法人權問題(二)

文 / 廖元豪教授
【台灣法律網】


近來關於髮禁爭議,部分中小學教育人員全然忽視(或敵視)自由人權,甚至動輒拿「憲兵」、「軍隊」來跟學生比較...真的令人挺難過的。在一個不民主的環境下長成的人,將來怎能成為尊重民主自由秩序的公民?

***********************

 

三、髮式管理合法嗎?—憲法的檢驗

(一)憲法的檢驗參數

如前所述,髮式管理雖然涉及限制學生人權,但人權本非絕對。髮式管理是否合法,端視這樣的「限制」是否「合憲」?

依憲法第二十三條,任何限制人權的措施,至少都必須受到以下檢驗:
1.法律保留:有無具體明確的法律依據?
2.正當目的:是否為了促進足夠重要之公共利益?
3.手段必要性:限制人權的「手段」與前揭「目的」之間是否有必要關聯?

從這三個項目依序檢驗,行之有年的髮式管理措施,合憲性極有問題。

(二)法律保留

首先從法律依據著手。參照大法官多號解釋(如:釋字313、390、443等解釋),髮式管理既然涉及身體自由、人格權以及言論自由的限制,學校必須有著具體明確的法律依據方可為之。若無「立法院通過,總統公布之法律」做為依據;或是僅有概括空白之授權規定,都不允許管制學生頭髮的式樣與長度。

綜觀我國法律,髮式管理找不到任何具體明確的法律明文。教師法第十六條第六款與第十七條第一項第四款雖提及教師之「輔導」與「管教」,但卻無一字提及「頭髮」。這樣的概括規定,僅能容許細節性、技術性的管理措施,而不容許直接限制此等重要的人權,更不容許以違反髮式管理之校規為由對學生施以懲戒。

此外,國民學校法第二十條之一授權地方教育主管機關訂定學生獎懲規定。但一方面多數縣市似尚未訂定相關規定,另一方面這樣的抽象概括授權,恐怕也不符合大法官所謂的「具體明確授權」。

退一步而言,釋字第五一四號解釋曾經有限度地承認「過渡時期」可以有限度承認「職權命令」的存在。但前提是:第一,不可以有「罰則」;其次,過渡性質的職權命令必須是為維護公益之必要而存在。準此,即便想要以「職權命令」做為髮式管理的法源依據,髮式規定也不可以做為懲戒學生的依據,且須能夠證明是一種「必要」的措施(後述)。此外,還必須依教師法第十七條第二項,由教務會議定之。

(二)正當目的

「髮式管理」的正當理由是什麼?要注意,並非任何有關「公益」的美麗詞彙,均可用來支持髮式管理措施。學校是教育機構,必須具體地指出髮式管理是為了達成何種教育目的,而不能泛泛援引「國家安全」、「社會利益」等說辭。

參照教育法制的文獻與國外判例,限制學生在校內的基本權利,必須以「防止嚴重妨礙教育目的之行為」做為正當目的。亦即,學校是個教育環境,因此教育目的之達成,是學校管理的重要基礎。如果學生的行為或言論,嚴重地干擾了學校教育功能的實現,那麼校方自有權加以管制。例如,學生於上課時於教室內喧嘩以致妨礙教師授課;學生帶危險武器至學校以致威脅校園安全;學生蹺課…都可能構成妨害教育目的之實現,而使學校有權進行管理。

應注意者,在現代民主國家,單純的「訓練服從」(聽話?)絕不足以做為髮式管理之合憲目的。因為「服從紀律」本身並不當然構成教育之重要目的。紀律只是一種手段,它的正當性還是建立在系爭紀律規定的妥當性、合法性。教育基本法第二條第二項明定教育之目的乃在培養人民健全人格、民主素養、法治觀念…判斷與創造能力,並促進其對基本人權之尊重…」。「絕對服從」的人格與民主、法治、 判斷與創造能力、基本人權的尊重,都是背道而馳的。

準此,髮式管理措施的支持者,就必須能夠論證「髮式管理為維護學校教育目的所不可或缺」或「無髮式管理,則教育功能無法實現」。但真的是如此嗎?

(三)手段必要性

髮式管理措施最大的問題,恐怕就在於難以證明它是維繫學校教育功能之必要、不可或缺的制度。例如,美國聯邦第七特區上訴法院在Holsapple v. Woods 一案認定學校髮式管理措施違憲的主要原因就在學校無法證明「原告(學生)頭髮之長度」已對於學校的「學習環境」造成任何不利影響;亦無證據可顯示髮式與該校的「紀律問題」(discipline problems)有實質關聯性(substantial nexus)。鑑於頭髮長度與式樣事涉憲法保障的身體自由,學校必須負擔重大舉證責任以正當化任何限制措施(a substantial burden to justify any infringement),而該案被告學校所提出之證詞,並不足以說服法院接受其管制必要關聯性。

直至目前,髮式管理支持者除了提出一些吉光片羽式的個人臆測與感覺外,從來沒有舉出任何具說服力的、科學的、實證的證據證明「無髮式管理則教育無法達成」或「無髮式管理必然造成校園無法管理」。「學生不像學生樣」—請問什麼才是「學生樣」?「學生的頭髮像五色鳥一樣亂七八糟」—請問「五色鳥」又如何妨礙教學、學習與課外活動?「不認真讀書」—受刑人與軍人的頭髮都很短,他們認真讀書了嗎?……在沒有實證研究證明「教育目的」與「髮式」的必然關聯之前,許多的說法都很容易流於纏夾。這種「憑直覺隨便說隨便管」的作風,才是給學生最不好的示範!

由於髮式管理與校園秩序、教育功能等正當目的實在沒有必要關聯,這樣的措施無法通過比例原則之檢驗,從而應屬違憲。教育部部長毅然宣布各校不得繼續管理髮式,將管理權留給學生自己以及家長,是正確而可喝采之舉!

但,教育部一紙命令,就能夠馬上讓全國中學生的頭髮「變天」嗎?

四、教育部之監督權限

教育部對髮式管理「應解禁」的意見,可以貫徹到什麼程度,視不同的學校層級而定。

私立學校雖然也受憲法規範,但鑑於其享有較大的自主性,教育主管機關之監督必須有法律之明文依據。私立學校法第五十九條授權主管教育行政機關各種監督處分之權,第三章則有獎勵補助權限。在私立中學部分,本法之「主管教育行政機關」似主要指地方政府教育局。教育部可透過對地方教育局之監督,以及對私校之軟性行政指導,間接影響其髮式規定。但原則上似無權直接以行政處分干預私校校規。

公立學校中的「國立」中學,由於在制度上是直屬教育部的下級機關,教育部本即可對之作適法性與適當性的指揮監督,單純通案性的的行政規則或個別的指令,即有拘束力。國立學校必須遵守教育部之函令。

至於同屬公立學校的縣立、市立等地方政府所設立之學校,雖然並非直接隸屬教育部,而在地方自治原則下係受地方政府教育局之指揮監督。但依教育基本法第九條第一項第二款之規定,「對地方教育事物之適法監督」屬於中央政府的教育權限。髮式管理既然涉及學生受憲法第八條、第十一條以及第二十二條保障之基本人權,教育部的干預自屬「適法性監督」的範圍。因此,教育部自可命各地方教育局為實現憲法人權基本要求之執行措施,地方教育局有服從義務。必要時並可直接介入學校之作為或不作為;或依地方制度法相關規定,對相關事務進行更進一步的介入。

五、結論與感想

最近看到許多教育工作者,表示不會完全遵守教育部的政策,或是公然反對解除髮禁並批評「無限制的自由」。我突然想起小學時期,老師們要全班買「參考書」,同時又教導同學們「不可以跟督學講」的荒謬場景。從小我(與許多同儕)就不禁懷疑:這樣的身教,要如何教出守法的學生?而最近「解除髮禁」與引來的教師反彈,也讓我再一次驚覺:人權、民主、法治的教育,在我們的教育環境中是多麼地欠缺!難道只有不分青紅皂白,絕對服從的學生,我們才教得動?

學校不是警局、軍隊或監獄,學生也絕對不是只求整齊畫一的呆板機器。相反地,學校要試圖讓學生在成長時期理解是非,體會理性思辯,同時將個人尊嚴與自主的人權法治觀深深刻在心中。一個人若在學生時代從來沒有被教導過尊重差異、容忍異端,他將來邁入社會,又怎麼知道何謂民主法治?

先哲胡適之先生曾有這麼一段話:

「現在有人對你們說:『犧牲你們個人的自由,去求國家的自由!』我對你們說:『爭你們個人的自由,便是為國家爭自由!爭你們的人格,便是為國家爭人格!自由平等的國家不是一群奴才建造得起來的!』」

謹以此言,與天下的教育工作者共勉之。

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這是受邀在教育部「人權資訊電子報」所寫的文章,請指教。(可從以下連結登入瀏覽附註釋的全文)http://www.hre.edu.tw/report/epaper/no21/topic2_1.htm



(全文完)

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作者簡介
現職:國立政治大學法律學系副教授、東吳大學法律學系兼任副教授、台北市政府人權保障諮詢委員會委員、移民移住修法聯盟顧問

學歷:美國印第安那大學布魯明頓校區法學院法學博士(S.J.D., 2003)、美國印第安那大學布魯明頓校區法學院法學碩士(LL.M., 2001)、國立政治大學法律學系博士班肄業(1998-)、東吳大學法律學系法學碩士(1995)、東吳大學法律學系法學士(1993)

經歷﹕東吳大學法律學系助理教授(2003-2004)、世新大學、中國文化大學法律學系兼任講師(1998-2000)、月旦法學雜誌副總編輯(1999)、行政院經建會亞太營運協調服務中心副研究員(1997-1998)

學術專長:憲法、行政法、反歧視法、移民法、美國公法

轉載自http://mypaper.pchome.com.tw/news/liaobruce/ (元豪的憲法夢想論壇:法律是顛覆的基地)

 

 

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