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釋字第601號:立法院刪除大法官司法專業加給之預算違憲?

文 / 站務36
【台灣法律網】


解釋字號
釋字第 601 號
 
解釋日期
民國 94年7月22日
 
解釋爭點
立法院刪除大法官司法專業加給之預算違憲?
 
解釋文
司法院大法官由總統提名,經立法院同意後任命,為憲法第八十條規定之法官,本院釋字第三九二號、第三九六號、第五三0號、第五八五號等解釋足資參照。為貫徹憲法第八十條規定「法官須超出黨派以外,依據法律獨立審判,不受任何干涉」之意旨,大法官無論其就任前職務為何,在任期中均應受憲法第八十一條關於法官「非受刑事或懲戒處分,或禁治產之宣告,不得免職。非依法律,不得停職、轉任或減俸」規定之保障。法官與國家之職務關係,因受憲法直接規範與特別保障,故與政務人員或一般公務人員與國家之職務關係不同。
憲法第八十一條關於法官非依法律不得減俸之規定,依法官審判獨立應予保障之憲法意旨,係指法官除有懲戒事由始得以憲法第一百七十條規定之法律予以減俸外,各憲法機關不得以任何其他理由或方式,就法官之俸給,予以刪減。
司法院大法官之俸給,依中華民國三十八年一月十七日公布之總統副總統及特任人員月俸公費支給暫行條例第二條規定及司法院組織法第五條第四項前段、司法人員人事條例第四十條第三項、第三十八條第二項之規定以觀,係由本俸、公費及司法人員專業加給所構成,均屬依法支領之法定經費。立法院審議九十四年度中央政府總預算案時,刪除司法院大法官支領司法人員專業加給之預算,使大法官既有之俸給因而減少,與憲法第八十一條規定之上開意旨,尚有未符。
司法院院長、副院長,依憲法增修條文第五條第一項規定,係由大法官並任,其應領取司法人員專業加給,而不得由立法院於預算案審議中刪除該部分預算,與大法官相同;至司法院秘書長職司者為司法行政職務,其得否支領司法人員專業加給,自應依司法人員人事條例第三十九條等相關法令個案辦理,併予指明。
 
理由書
壹、受理程序
本件聲請意旨,以立法院於審議九十四年度中央政府總預算案時,刪除司法院院長、副院長、大法官及秘書長九十四年度司法人員專業加給之預算,認有違憲疑義,並聲請本院解釋憲法第八十一條規定等語,符合司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定之程序,應予受理,合先說明。
法官就其依法受理之案件,均應本諸良知,獨立完成憲法與法律所賦予之職責,除有法律明文之規定外,其他之人固不得任意將之拒卻於所受理案件之外,法官本人亦不得任意以個人之原因拒絕為該案件之審理。茲所謂「法律明文規定」,其於訴訟法,則除「管轄」之外,即為「迴避制度」。
國家任何公權力之行使,本均應避免因執行職務人員個人之利益關係,而影響機關任務正確性及中立性之達成,是凡有類似情形即有設計適當迴避機制之必要,原不獨以職掌司法審判之法院法官為然(行政程序法第三十二條、第三十三條、公務員服務法第十七條參照)。惟司法審判係對爭議案件依法所為之終局判斷,其正當性尤繫諸法官執行職務之公正與超然,是迴避制度對法院法官尤其重要。司法院大法官行使職權審理案件,自亦不能有所例外。司法院大法官審理案件法第三條規定,大法官審理案件之迴避事由,準用行政訴訟法。依行政訴訟法第十九條規定,關於法官應自行迴避之事由中,其第二款至第六款之情形,與本聲請釋憲案均無何關涉。至於該法條第一款所稱「有民事訴訟法第三十二條第一款至第六款情形之一者」,亦僅第一款「法官為該訴訟事件當事人者」,或尚有探究之必要。按司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定,立法委員現有總額三分之一以上,就其行使職權適用憲法發生疑義或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者,得聲請解釋憲法。其當事人應係指聲請人,聲請解釋對象則為發生疑義之憲法規定或有牴觸憲法疑義之法律規定。故其重在客觀憲法秩序之維護,而非立法委員個人或其他國民主觀權利之救濟。因是,釋憲機關之大法官依據此等立法委員之聲請而為之憲法解釋,縱因此使部分國民(包括立法機關與釋憲機關之成員)經濟上利益有所增加或減少,亦僅屬該憲法解釋之反射作用所間接形成之結果,其既非聲請解釋之對象,自不能執此而謂該等經濟上利益增加或減少之人亦同為聲請釋憲案之當事人。
迴避制度之設計原僅為避免執行職務之個別公職或公務人員,與其職務間之利益衝突。倘機關之任務無論由何人擔任,均可能與擔任職務之公職或公務人員之利害相關,則無迴避必要,亦無迴避可能,蓋除非對機關職權之行使別有安排,否則無從解決反射性之利害關聯問題。例如行政院釐定公務員年度調薪方案,縱行使此項職權之人員亦受其利,仍無迴避之必要。又如立法院審議中央政府總預算案自包含立法院之預算在內,要無使立法院迴避審議此部分預算之理。
訴訟法上之「迴避」,係為確保司法之公正,透過法律之規定,或以自行迴避之原因或於當事人有所聲請時,將該法官從其所受理之案件予以排除之一種制度。是其對象乃特定之法官,非法官所屬之機關-法院,亦即僅對於法官個人而為者始可,此觀諸訴訟法關於迴避之規定,均以「法官」為規範之對象即明(行政訴訟法第十九條、第二十條、民事訴訟法第三十二條以下、刑事訴訟法第十七條以下參照)。其對性質上屬於國家機關之法院為迴避之聲請者,要非迴避制度之所許。至其聲請最高法院(或最高行政法院、公務員懲戒委員會)全體法官或司法院大法官全體迴避者,非特因此等之全體法官或大法官如予迴避即已無其他機關可予審判,其迴避之本身亦無他人可為裁定,乃有違迴避制度之本質。聲請迴避如此,其自行迴避者尤然。況且個別法官之迴避,仍須有其他適於執行職務之法官續行審理,俾以維持法院審判功能於不墜;倘有因法官之迴避致已無法官可行使審判權之情形,即不能以迴避為由而拒絕審判。
本件聲請解釋案涉及憲法第六十三條、第八十條、第八十一條及憲法增修條文第五條之解釋,具體之爭點包括司法院大法官是否為憲法上之法官?大法官是否適用憲法第八十條及第八十一條之規定?司法獨立原則是否為立法院行使預算審議權之憲法界限等,均係關乎權力分立、司法獨立及違憲審查等基本憲政制度之重要憲法問題。司法院大法官依憲法第七十八條、第七十九條、第一百七十一條第二項及九十四年六月十日修正公布之憲法增修條文第五條第四項規定,行使解釋憲法、統一解釋法令、違憲審查及審理總統、副總統之彈劾與政黨違憲解散事項之權。就其職權範圍內之案件如本案者,大法官實為最終且唯一之有權解釋或裁判機關。本院大法官倘執憲法解釋之反射作用所間接形成之結果而自行迴避,則無異於凡涉及司法權與行政權、立法權等間爭議之類似案件,或涉及全國人民(當然包括大法官)利害之法規違憲審查案件,均無從透過司法機制予以解決。此種結果已完全失卻迴避制度之本旨,而必然癱瘓憲法明文規定之釋憲制度,形同大法官對行使憲法上職權之拒絕,自無以維持法治國家權力分立之基本憲法秩序。
大法官之俸給,五十餘年來均依主管機關訂定之法律或命令支給。相關法令既未修正或廢止,則立法院於審議九十四年度中央政府總預算案時,是否得刪除大法官九十四年度司法人員專業加給之預算,乃前述憲法相關規定之解釋爭議。本件係大法官被動、依法定程序,就憲法相關規定之爭議,為維護憲法秩序之客觀審查,既非主動就大法官俸給事項自為解釋,而解釋之結果,對大法官依現行有效法令所應支給之俸給,亦無任何增益,自與權責機關為該機關或該機關個人之利益,而自行依職權為增益決定之情形,不容相提並論。
本件聲請釋憲對象為九十四年度中央政府總預算案第五款「司法院主管部分」,第一項「司法院」中第一目「一般行政」「人事費」下司法人員專業加給院長、副院長、大法官部分「預算案之議決」。聲請意旨,以立法院於審議九十四年度中央政府總預算案時,刪除司法院院長、副院長、大法官及秘書長九十四年度司法人員專業加給之預算,認有違憲疑義,並聲請本院解釋憲法第八十一條規定等語。縱大法官俸給受本件憲法解釋反射作用所間接形成結果之影響,但大法官並非本件聲請案當事人,且大法官依現行有效法令所應支給之俸給並不因本件解釋而有所增益,均如前述。揆諸上開說明,大法官於本件聲請釋憲案尚不生自行迴避之問題。
貳、司法院大法官為憲法上法官
大法官憲法解釋之目的,在於確保民主憲政國家憲法之最高法規範地位,就人民基本權利保障及自由民主憲政秩序等憲法基本價值之維護,作成有拘束力之司法判斷。大法官為具體實現人民訴訟權、保障其憲法或法律上之權利,並維護憲政秩序,而依人民或政府機關聲請就個案所涉之憲法爭議或疑義作成終局之判斷,其解釋並有拘束全國各機關與人民之效力,屬國家裁判性之作用,乃司法權之核心領域,故與一般法官相同,均為憲法上之法官,迭經本院釋字第三九二號、第三九六號、第五三0號、第五八五號等解釋有案。
法官依據法律獨立審判,憲法第八十條定有明文。惟憲法之效力既高於法律,法官有優先遵守之義務,因此法官於個案審判中,應對所擬適用之法律為合乎憲法意旨之解釋,以期法律之適用能符合整體憲法基本價值,並得進而審查該法律之合憲性,一旦形成該法律違憲之確信,依司法院大法官審理案件法第五條第二項及本院釋字第三七一號、第五七二號、第五九0號解釋意旨,各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序,聲請大法官解釋。俟大法官就該先決問題作成有拘束力之憲法上判斷後,審理原因案件之法院始得以之作為裁判基礎,續行個案之審理程序。又依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定,人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利,遭受不法侵害,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者,得聲請解釋憲法,而確定終局裁判所適用之法律或命令,經大法官解釋認為與憲法意旨不符,其受不利確定終局裁判者,得以該解釋為再審或非常上訴之理由並拘束受訴法院,業經本院釋字第一七七號、第一八五號解釋有案;同法第七條第一項第二款規定,人民、法人或政黨於其權利遭受不法侵害,認確定終局裁判適用法律或命令所表示之見解,與其他審判機關之確定終局裁判,適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者,得聲請統一解釋,而引起歧見之該案件,如經確定終局裁判,其適用法令所表示之見解,經大法官解釋為違背法令之本旨時,是項解釋得據為再審或非常上訴之理由並拘束受訴法院,亦經本院釋字第一八八號解釋有案。是依我國現行司法制度,各級法院(包括公務員懲戒委員會)就具體個案之審理而適用法律時,固為憲法解釋作用之一環;而大法官就人民、法人或政黨提起之法規違憲審查、統一解釋,以及就法院提起之具體規範審查、統一解釋,雖未直接涉及個案之事實認定,惟亦同為個案審判之一環,至為明顯。至憲法第七十九條第二項及憲法增修條文第五條第四項明定,司法院大法官具有憲法與法令之最終解釋權,則僅為制度上不同法院間之職務分工,於大法官及法官均係被動依法定程序對個案之憲法、法律或事實上爭議,獨立、中立作成終局性、權威性之憲法或法之宣告之本質,則無二致,故同屬行使司法權之憲法上法官。
憲法增修條文第五條第二項明定大法官任期八年,並不得連任。同條第三項規定九十二年總統提名之大法官,其中八位大法官任期四年。上開有關任期之規定,雖與憲法第八十一條法官為終身職之規定有別,但大法官有一定任期,與法官為終身職,皆同為一種身分之保障,自不能因大法官有任期而謂其非法官。大法官雖亦為中央、地方機關或立法院行使職權適用憲法發生疑義時之最終解釋權責機關,然尚不得因大法官亦審理此類案件,即否定其為行使司法裁判權之法官,而影響其為法官之地位。司法院大法官審理案件法第二條固規定:「司法院大法官,以會議方式,合議審理司法院解釋憲法與統一解釋法律及命令之案件;並組成憲法法庭,合議審理政黨違憲之解散案件」。是大法官行使職權雖有會議或法庭方式之不同,惟其均為合議審理依法受理案件之本質,則無二致;而解釋與裁判,亦僅名稱之不同,其具有主文與理由之形式且被動依法定程序作成具有最終拘束力之司法決定,則無差異,自不能因大法官依據法律規定,以會議方式行使職權,或其有拘束力之司法決定稱為解釋,即謂其非屬裁判,進而否定大法官為法官。公務員懲戒委員會處務規程第十六條規定:「本會委員辦理懲戒案件,以審議會議決行之」;其合議作成有拘束力之司法決定,依公務員懲戒法第二十八條規定,稱為議決書,然均無礙於公務員懲戒委員會委員乃法官之身分,亦為適例。至憲法增修條文第五條第一項後段「司法院大法官除法官轉任者外,不適用憲法第八十一條及有關法官終身職待遇之規定」,僅就非由法官轉任大法官者卸任後之身分保障為排除規定,其未設合理之替代規定,雖有未合;惟此一規定,係以大法官亦為憲法上之法官為前提,否則即無設此排除規定之必要,自無執此而否定大法官為法官之理由。因此九十年五月二十三日修正公布之司法院組織法第五條第四項前段規定「大法官任期屆滿而未連任者,視同停止辦理案件之法官,適用司法人員人事條例第四十條第三項之規定」,即以大法官與一般法院法官所行使職權之本質並無不同為基礎。
九十四年六月十日修正公布之憲法增修條文第五條第四項復規定,大法官應組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散事項;司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款中段及第三款規定,大法官同時亦為中央或地方機關間或立法院少數與多數間憲政爭議之司法解決機制,則除非肯定大法官之法官地位,大法官始得依據憲法與法律獨立就個案爭議作成有拘束力之最終司法判斷,否則其權限之行使,將嚴重欠缺實質正當性,自與憲法上權力分立原則之本旨不符。
綜上所述,自憲法與法律相關規定及大法官解釋觀之,司法院大法官為憲法上法官,無可置疑。
參、 立法院刪除司法院大法官支領司法人員專業加給之預算,與憲法第八十一條規定意旨尚有未符法官與國家之職務關係,因受憲法直接規範與特別保障,故與政務人員或一般公務人員與國家之職務關係不同。為使法官作成最終有拘束力之憲法與法律上判斷時,足以抗拒來自各個層面之各種壓力,因而民主法治國家對法官審判獨立,莫不予以制度性保障。憲法第八十條規定:「法官須超出黨派以外,依據法律獨立審判,不受任何干涉。」旨在要求法官必須獨立、公正行使審判職權,使尋求司法救濟之當事人確信職司審判權者,乃客觀、超然及受適當之制度保障而較能作出正確判斷之中立第三者,既不因其職稱為法官或大法官而有異,尤其大法官審理案件,常以國家機關為當事人,為期裁判公正,排除干涉,尤須以遵守憲法第八十條規定為其憲法上義務。惟審判獨立與身分保障之關係,密不可分,故憲法第八十一條規定:「法官為終身職,非受刑事或懲戒處分,或禁治產之宣告,不得免職。非依法律,不得停職、轉任或減俸」。又憲法增修條文第五條第一項後段「司法院大法官除法官轉任者外,不適用憲法第八十一條及有關法官終身職待遇之規定」,僅就非由法官轉任大法官者卸任後之身分保障為排除規定,究其意旨,並非謂憲法第八十一條關於法官「非受刑事或懲戒處分,或禁治產之宣告,不得免職。非依法律,不得停職、轉任或減俸」之規定,不適用於大法官,此乃基於司法獨立原則,對上開憲法增修條文規定所應為之解釋,否則豈非謂由法官轉任之大法官依憲法規定,非依法律不得懲戒、減俸;而對其餘大法官仍可任意為之?故大法官無論就任前職務為何,為貫徹憲法第八十條之意旨,於任期中均受憲法第八十一條有關法官職務及俸給之保障。
憲法第八十一條關於法官非依法律不得減俸之規定,依其文義,係指關於法官之減俸,必須依憲法第一百七十條規定之法律為之,本不得反面解釋為只須有法律依據,即可對法官減俸;尤其該規定乃為貫徹法官審判獨立之身分保障而設,自不得違反制憲目的,將之解釋為授權國家機關,得以事後制定或消極不制定法律之形式,使法官既有俸給金額因而減少。換言之,凡關於法官之俸給,形式上固非依憲法第一百七十條規定之法律,不得使其既有金額有所減少;實質上各該法律並應符合法官審判獨立應予制度性保障之意旨。又依憲法第八十條及第八十一條規定法官審判獨立應予制度性保障之意旨,則憲法第八十一條關於法官非依法律不得減俸之規定,應係指對於法官除有懲戒事由始得以憲法第一百七十條規定之法律予以減俸外,各憲法機關不得以任何其他理由或方式,就法官之俸給,予以刪減。司法人員人事條例第三十七條規定:「實任司法官非依法律受降級或減俸處分者,不得降級或減俸」,即係本此意旨。否則國家機關如得以任何其他理由,依其職權或制定法律或消極不制定相關法律,使法官既有之俸給金額因而減少,則憲法規定法官審判獨立應予制度性保障之意旨,即無以實現  (例如美國聯邦憲法第三條第一項後段、澳大利亞憲法第七十二條第一項第三款、日本國憲法第七十九條第六項、第八十條第二項、大韓民國憲法第一百零六條第一項、南非憲法第一百七十六條第三項等,亦皆設有法官於任職期間不得減俸或非受懲戒處分不得減俸之明文或相同意旨之規定,均為確保司法獨立之適例)。
公務員之任命程序與職務並無必然關聯,如憲法增修條文第五條第一項、第六條第二項、第七條第二項規定,司法院院長、副院長、大法官、考試院院長、副院長、考試委員、監察院院長、副院長、監察委員,均由總統提名,經立法院同意任命之。但並非謂經此一特別任命程序任命之公務員,其職務之性質即完全相同。司法院大法官由總統提名,經立法院同意後任命,為憲法第八十條規定之法官。其任命程序、職位雖與一般法官不同,但其職務與一般法官並無二致,應受憲法第八十條及第八十一條之規範與保障,均如前述,故與政務人員必須隨政黨進退、政策變更而定去留、或其他因政治性之需要為主要考量而依特別程序任命者不同。如以大法官為特任公務員而非法官;或以大法官為法官而不得為特任;或以大法官係依特別任命程序任命,故為政務人員,皆係就大法官之任命程序、職位與職務相互混淆而有所誤會。
大法官之俸給,為符合公務人員之俸給與其身分、職務必須相當之法理,須以專法或法律專章為特別規定,或以法律明定分別準用特任公務員之俸給法及適用法官之俸給法。惟國家編列預算之主管機關,於法制未備時,依現時有效之公務人員俸給法令相關規定,本於司法院大法官在整體公務人員中之身分、職位與職務,以法令確認司法院大法官依法所應具領之俸給,若該法令符合俸給法令之支給目的及憲法意旨,即非憲法與法律所不許。
行政院為健全司法人員之俸給體制,於四十一年四月二日以行政院臺(四一)歲三字第五一號代電司法院及司法行政部之司法人員補助費支給標準第一項第一款規定,司法人員補助費應以後列人員為限:(1)大法官、行政法院評事及公務員懲戒委員會委員。……乃以司法院大法官行使司法權之職務性質,作為其應具領司法人員補助費之依據;其第二項規定:前項一、二兩款簡任及「簡任以上」人員,月各支領補助費新台幣二百八十元……。則以大法官在整體司法人員職位體系上之地位及憲法上應有之職位,訂其適用範圍及支領標準,既副司法人員補助費之支給目的,無違於相同職務應領取相同工作補助費之實質平等原則,與大法官之憲法上職位亦無牴觸。司法院大法官依此支領司法人員補助費(嗣改稱司法人員專業加給),自屬有據。且此一法規經行政院、立法院及司法院等憲法機關五十餘年先後反覆適用,而被確信具有法效力之規範。
九十年五月二十三日修正公布之司法院組織法第五條第四項前段規定「大法官任期屆滿而未連任者,視同停止辦理案件之法官,適用司法人員人事條例第四十條第三項之規定」。依該規定之體系解釋及法官審判獨立應予身分保障之憲法意旨,其任期已屆滿未辦理案件之大法官既得適用司法人員人事條例第四十條第三項之規定領取專業加給,則任期未屆滿仍在辦理案件之大法官基於憲法要求獨立審判之本旨,自亦應以同一規定為領取司法人員專業加給之法律依據。否則現任大法官辦理司法審理業務但不得領取司法人員專業加給,而卸任之大法官不再辦理司法審理業務反得領取司法人員專業加給,即不免有違司法人員專業加給之給付目的與憲法上之平等原則,而造成法官身分、職務與俸給體系之失衡。
司法院大法官之俸給,依三十八年一月十七日公布之總統副總統及特任人員月俸公費支給暫行條例第二條規定「特任人員、大法官、考試委員月俸定為八百元」、第三條第一項規定「行政院、司法院、考試院院長公費定為二千元,行政院、司法院、考試院副院長公費定為一千元;其他特任人員、大法官、考試委員公費定為八百元。」及司法院組織法第五條第四項前段、司法人員人事條例第四十條第三項、第三十八條第二項規定之合憲解釋,係由本俸、公費及司法人員專業加給所構成,符合大法官在整體公務人員中職務與地位相當之俸給給與,均屬依法支領之法定經費(預算法第五條第一項第三款參照)。立法院審議九十四年度中央政府總預算案時,既非本於法律,尤非本於懲戒性法律,而逕以預算刪除之方式改變行之五十餘年之大法官俸給結構,如為憲法所許,無異促使預算權責機關藉年度預算案審議而影響大法官職權之行使。職司司法違憲審查權之大法官,倘無明確穩定之俸給保障,年年受制於預算權責機關,將嚴重影響民主憲政秩序之穩定與健全,與大法官依據憲法及法律獨立行使職權以維護自由民主憲政秩序、保障人民基本權利,故應受法官審判獨立制度性保障之憲法意旨,尚有未符。
憲法增修條文第五條第一項規定「司法院設大法官十五人,並以其中一人為院長、一人為副院長,由總統提名,經立法院同意任命之,自中華民國九十二年起實施」,是現任司法院院長、副院長,係由大法官並任,其應領取司法人員專業加給,而不得由立法院於預算案審議中刪除該部分預算,與大法官相同;至司法院秘書長職司者為司法行政職務,其得否支領司法人員專業加給,自應依司法人員人事條例第三十九條等相關法令個案辦理,併予指明。
 
大法官會議主席 大法官 翁岳生
        大法官 城仲模
            林永謀
            王和雄
            謝在全
            賴英照
            余雪明
            曾有田
            廖義男
            楊仁壽
            徐璧湖
            彭鳳至
            林子儀
            許宗力
            許玉秀
 
相關法條
憲法第六十三條、第七十八條、第七十九條、第八十條、第八十一條、第一百七十條、第一百七十一條第二項,憲法增修條文第五條、第六條第二項、第七條第二項,司法院釋字第一七七號、第一八五號、第一八八號、第三七一號、第三九二號、第三九六號、第五三0號、第五七二號、第五八五號、第五九0號解釋,司法院組織法第五條第四項前段,司法人員人事條例第三十七條、第三十八條第二項、第三十九條、第四十條第三項,司法院大法官審理案件法第二條、第三條、第五條第一項、第二項、第七條第一項第二款,總統副總統及特任人員月俸公費支給暫行條例第二條、第三條第一項,預算法第五條第一項第三款,行政程序法第三十二條、第三十三條,公務員服務法第十七條,行政訴訟法第十九條、第二十條,民事訴訟法第三十二條,刑事訴訟法第十七條,公務員懲戒法第二十八條,公務員懲戒委員會處務規程第十六條,行政院臺(四一)歲三字第五一號代電司法院及司法行政部之司法人員補助費支給標準第一項第一款、第二項。
 

資料來源:司法院

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