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釋字第527號:地方行政機關就法定應設之職位,於組織自治條例通過前得否先行任用?地方制度法關於得聲請司法院解釋之各規定,其意涵為何?

文 / 站務36
【台灣法律網】


解釋字號
釋字第 527 號
 
解釋日期
民國 90年6月15日
 
解釋爭點
地方行政機關就法定應設之職位,於組織自治條例通過前得否先行任用?地方制度法關於得聲請司法院解釋之各規定,其意涵為何? 
 
解釋文
一、地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下,享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織,應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定,復為地方制度法第二十八條第三款、第五十四條及第六十二條所明定。在該法公布施行後,凡自治團體之機關及職位,其設置自應依前述程序辦理。惟職位之設置法律已有明確規定,倘訂定相關規章須費相當時日者,先由各該地方行政機關依地方制度法相關規定設置並依法任命人員,乃為因應業務實際需要之措施,於過渡期間內,尚非法所不許。至法律規定得設置之職位,地方自治團體既有自主決定設置與否之權限,自應有組織自治條例之依據方可進用,乃屬當然。
二、地方制度法第四十三條第一項至第三項規定各級地方立法機關議決之自治事項,或依同法第三十條第一項至第四項規定之自治法規,與憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效。同法第四十三條第五項及第三十條第五項均有:上述各項情形有無牴觸發生疑義得聲請司法院解釋之規定,係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關對決議事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義,而未依各該條第四項逕予函告無效,向本院大法官聲請解釋而言。地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時,應視受函告無效者為自治條例抑自治規則,分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關,就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令。有關聲請程序分別適用司法院大法官審理案件法第八條第一項、第二項之規定,於此情形,無同法第九條規定之適用。至地方行政機關對同級立法機關議決事項發生執行之爭議時,應依地方制度法第三十八條、第三十九條等相關規定處理,尚不得逕向本院聲請解釋。原通過決議事項或自治法規之各級地方立法機關,本身亦不得通過決議案又同時認該決議有牴觸憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規疑義而聲請解釋。
三、有監督地方自治團體權限之各級主管機關,依地方制度法第七十五條對地方自治團體行政機關(即直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公所)辦理該條第二項、第四項及第六項之自治事項,認有違背憲法、法律或其他上位規範尚有疑義,未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者,得依同條第八項規定聲請本院解釋。地方自治團體之行政機關對上開主管機關所為處分行為,認為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題,且該自治法規未經上級主管機關函告無效,無從依同法第三十條第五項聲請解釋,自治團體之行政機關亦得依同法第七十五條第八項逕向本院聲請解釋。其因處分行為而構成司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之疑義或爭議時,則另得直接聲請解釋憲法。如上述處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事,其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟,於窮盡訴訟之審級救濟後,若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義,而合於司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款之要件,亦非不得聲請本院解釋。至若無關地方自治團體決議事項或自治法規效力問題,亦不屬前開得提起行政訴訟之事項,而純為中央與地方自治團體間或上下級地方自治團體間之權限爭議,則應循地方制度法第七十七條規定解決之,尚不得逕向本院聲請解釋。
 
理由書
地方自治團體享有自主組織權及對自治事項制定法規並執行之權限,業經本院釋字第四六七號解釋在案。所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法律規範之前提下,對該自治團體是否設置特定機關(或事業機構)或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形,由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限(參照地方制度法第二十八條第三款)。中華民國八十八年一月二十五日地方制度法公布實施後,各級地方自治團體之機關及職位之設置程序,應由地方立法機關依照法律及中央主管機關擬訂之組織準則,制定組織自治條例,始得辦理,此觀該法第二十八條、第五十四條及第六十二條之規定甚明。違反此一程序設立之機關及所置人員,地方立法機關自得刪除其相關預算、審計機關得依法剔除、追繳其支出。惟職位之設置法律已有明確規定,地方立法機關對於是否設置或員額多寡並無裁量之餘地,而訂定相關規章尚須相當時日者,經中央主管機關同意由各該地方行政機關先行設置並依法任命人員,係因應業務實際需要之措施,於過渡期間內,尚非法所不許。至法律規定得設置之職位,地方自治團體既有自主決定設置與否之權限,自應有組織自治條例之依據方可進用,乃屬當然。
地方制度法第四十三條第一項至第三項規定各級地方立法機關議決之自治事項,或依同法第三十條第一項至第三項決議之地方法規,與憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效。發生上述無效情形時,依第四十三條第四項規定,直轄市議會議決事項由行政院予以函告,縣(市)議會議決事項由中央各該主管機關予以函告,鄉(鎮、市)民代表會議決事項由縣政府予以函告。第四十三條第五項「第一項至第三項議決自治事項與憲法、法律、中央法規、縣規章有無牴觸發生疑義時,得聲請司法院解釋之」及第三十條第五項「自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時,得聲請司法院解釋之」之規定,均係指對相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關,對議決事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義,而未依相關規定逕予函告無效,向本院大法官聲請解釋而言。地方自治團體對函告內容持不同意見時,如受函告無效者為自治條例,該地方立法機關經會議決議得視其性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令,其聲請程式適用司法院大法官審理案件法第八條第一項或第二項之規定;如受函告無效者為自治規則由該地方自治團體最高層級之行政機關(即直轄市政府、縣、市政府、鄉、鎮、市公所)聲請本院解釋憲法或統一解釋法令,並無須經由上開審理案件法第九條之層轉程序。蓋聲請解釋之標的既係中央主管機關或上級政府函告無效,內容且涉及地方自治團體之自治權限,該中央主管機關或上級政府已成為爭議之一造,自無更由其層轉之理。如受函告之法規為委辦規則,依地方制度法第二十九條之規定,原須經上級委辦機關核定後始生效力,受函告無效之地方行政機關應即接受,尚不得聲請本院解釋。又地方行政機關對同級立法機關議決事項發生執行之爭議時,應依同法第三十八條、第三十九條等相關規定處理,亦不得逕向本院聲請解釋。又地方制度法既無與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款類似之規定,允許地方立法機關部分議員或代表行使職權適用憲法發生疑義或發生法律牴觸憲法之疑義,得聲請本院解釋,各級地方立法機關自不得通過決議案,一面又以決議案有牴觸憲法、法律、或其他上位規範而聲請解釋,致違禁反言之法律原則。
有監督地方自治團體權限之各級主管機關,依地方制度法第七十五條對地方自治團體之行政機關(即直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公所)辦理該條第二項、第四項及第六項之自治事項,認是否違背憲法、法律或其他上位規範尚有疑義,未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者,得依同條第八項規定聲請本院解釋。其未經本院解釋而逕予撤銷、變更、廢止或停止執行之行為,受處分之地方自治團體仍持不同見解,可否聲請本院解釋,同條第八項文義有欠明確。衡諸憲法設立釋憲制度之本旨,係授予釋憲機關從事規範審查權限(參照憲法第七十八條),除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外(參照憲法增修條文第五條),尚不及於具體處分行為違憲或違法之審查。從而地方自治團體依第七十五條第八項逕向本院聲請解釋,應限於上級主管機關之處分行為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題,且該自治法規未經上級主管機關函告無效,無從依同法第三十條第五項聲請解釋之情形。至於因上級主管機關之處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事,其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟,於窮盡訴訟之審級救濟後,若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義,而合於司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款之要件,亦非不得聲請本院解釋。至若無關地方自治團體決議事項或自治法規效力問題,亦不屬前開得提起行政訴訟之事項,而純為中央與地方自治團體間或上下級地方自治團體間之權限爭議,則應循地方制度法第七十七條解決之,尚不得逕向本院聲請解釋。
地方自治團體行使職權,就非屬前述之事項聲請解釋憲法或統一解釋法律,其聲請程序應分別以觀:(一)地方立法機關經各該議會之決議,得依司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款或第七條第一項第一款,分別聲請本院為憲法解釋或統一解釋,無須經由上級機關層轉,此亦為本院受理該類案件之向例(參照釋字第二六○號、第二九三號、第三○七號解釋)。(二)直轄市、縣(市)之行政機關(即各該政府)辦理自治事項,發生上開司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款之疑義或爭議,或同法第七條第一項第一款見解歧異,且依其性質均無受中央主管機關所表示關於憲法或法令之見解拘束者,基於憲法對地方自治建立制度保障之意旨,各該地方政府亦得不經層轉逕向本院聲請解釋。(三)直轄市、縣(市)之行政機關執行中央委辦事項,本應接受中央主管機關指揮監督,如有適用憲法發生疑義或適用法律發生見解歧異,其聲請本院解釋,仍應依司法院大法官審理案件法第九條之程序提出。又地方行政機關依職權執行中央法規,而未涉及各該地方自治團體之自治權限者亦同。均併此指明。

大法官會議主席 翁岳生
    大法官 劉鐵錚
        吳 庚
        王和雄
        王澤鑑
        林永謀
        施文森
        孫森焱
        陳計男
        曾華松
        董翔飛
        楊慧英
        戴東雄
        蘇俊雄
        黃越欽
        謝在全

相關法條
中華民國憲法 第 78 條  ( 36.12.25 )
中華民國憲法增修條文 第 5 條  ( 89.04.25 )
司法院大法官審理案件法 第 5、7、8、9 條  ( 82.02.03 )
地方制度法 第 28、29、30、38、39、43、54、62、75、77 條  ( 88.01.25 )
 

資料來源:司法院

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