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釋字第419號:二、行政院院長於新任總統就職時之總辭,是否為其憲法上義務?總統如何處理,是否屬司法審查事項?

文 / 站務36
【台灣法律網】


解釋字號
釋字第 419 號 (J.Y.Interpretation No. 419)
 
解釋日期
民國 85年12月31日
 
解釋爭點
一、副總統兼任行政院院長, 是否與憲法本旨未符?
二、行政院院長於新任總統就職時之總辭,是否為其憲法上義務?總統如何處理,是否屬司法審查事項?
三、立法院所為咨請總統重新提名行政院院長之決議,對總統有無憲法上拘束力? 
 
解釋文
一、副總統得否兼任行政院院長憲法並無明文規定,副總統與行政院院長二者職務性質亦非顯不相容,惟此項兼任如遇總統缺位或不能視事時,將影響憲法所規定繼任或代行職權之設計,與憲法設置副總統及行政院院長職位分由不同之人擔任之本旨未盡相符。引發本件解釋之事實,應依上開解釋意旨為適當之處理。
二、行政院院長於新任總統就職時提出總辭,係基於尊重國家元首所為之禮貌性辭職,並非其憲法上之義務。對於行政院院長非憲法上義務之辭職應如何處理,乃總統之裁量權限,為學理上所稱統治行為之一種,非本院應作合憲性審查之事項。
三、依憲法之規定,向立法院負責者為行政院,立法院除憲法所規定之事項外,並無決議要求總統為一定行為或不為一定行為之權限。故立法院於中華民國八十五年六月十一日所為「咨請總統儘速重新提名行政院院長,並咨請立法院同意」之決議,逾越憲法所定立法院之職權,僅屬建議性質,對總統並無憲法上之拘束力。
 
理由書
本件係因:一、立法委員郝龍斌等八十二人為副總統得否兼任行政院院長,適用憲法時產生疑義,聲請解釋。
二、立法委員張俊雄等五十七人為連戰副總統兼任行政院院長,有牴觸憲法第四十九條等條文之疑義,聲請解釋。
三、立法委員馮定國等六十二人為新任總統可否就行政院院長率內閣總辭時,對行政院院長批示慰留或退回,而無須再提名並咨請立法院同意,又副總統得否兼任行政院院長,於適用憲法時均產生疑義,聲請解釋。四、立法委員饒穎奇等八十人為總統改選,行政院院長須否辭職並由總統重新提名行政院院長咨請立法院同意,副總統得否兼任行政院院長,及立法院八十五年六月十一日審查通過「咨請總統儘速重新提名行政院院長,並咨請立法院同意」決議案,是否逾越憲法賦與立法院之職權,以及對總統有無拘束力等,產生疑義,聲請解釋。以上四案經大法官議決應予受理及將上開各案合併審理,並依司法院大法官審理案件法第十三條第一項規定通知聲請人代表及訴訟代理人暨關係機關行政院指派代表及訴訟代理人等,於八十五年十月十六日及十一月一日到場,在憲法法庭行言詞辯論,合先說明。又言詞辯論終結後,聲請人立法委員饒穎奇於十一月二十六日具狀聲請再開言詞辯論,經大法官審酌審理過程所得資料,已足供判斷,認無再開言詞辯論之必要,併此指明。
本件前述第一案至第三案聲請人之主張略稱:
一、副總統可否兼任行政院院長非屬政治問題:蓋所有憲法上之爭議,多具政治性,若因此而視之為政治問題不予解釋,則憲法上爭議將難於經由司法解決,以往大法官對政治性問題已作成多則解釋(如釋字第二六一號、第三八七號等)。尤其司法院歷年以來就兼職案件所著解釋多達十餘號,若將副總統兼任行政院院長認作政治問題,豈非自相矛盾?況政治問題乃美國法院經個案逐漸發展而成之理論,其內涵既不明確,又受學者質疑,實不宜遽予引用。又我國係採憲法疑義解釋制度,只要合於聲請法定要件,大法官即有解釋義務。
二、副總統與行政院院長之職務不相容,不能兼任:衡諸憲政理論,總統代表國家,統而不治,行政院院長領導政府,治而不統,我國憲法即依此項理論設計,並屬於內閣制之一種,依憲法第三十七條、第五十七條、增修條文第二條第四項等相關規定,總統與行政院院長間有制衡關係,故總統絕不能兼任行政院院長。副總統依增修條文第二條第一項之規定,競選時與總統候選人聯名登記,在選票上同列一組圈選;副總統出缺時,依同條第七項亦由總統提名並召集國民大會補選,故副總統與總統理念相同,關係密切並具有一體性,總統既不能兼任行政院院長,副總統自亦不能為之。依憲法第五十三條行政院為國家最高行政機關,行政院院長及其領導之內閣須對立法院負責,副總統固屬備位性質,憲法上亦無明定之職權,但副總統有輔弼總統之責,乃總統之僚屬或副手,平日承總統之命行事,副總統實具有潛在之職權,一旦由副總統兼任行政院院長,則閣揆變成總統之幕僚長,而行政權盡入總統囊中,憲法設計之制衡機制破壞殆盡,覆議核可權及副署制度均失其意義,且事實上,兼任損及公益並有害於人民之信賴,時間之分配亦不容一人兼任兩項繁重職務。另由行政法學之觀點,縱認副總統非總統之部屬,但基於憲法機關功能維護之理論,副總統既有襄助總統之職責,仍不應兼任院長職務。又憲法機關以不能互相兼任為原則,若有兼任情事,必憲法有明文可據(如美國副總統之兼任參議院議長)。我國憲法第四十九條及增修條文第二條第八項分別規定:總統缺位時,由副總統繼任,至總統任期屆滿為止,總統、副總統均缺位時,由行政院院長代行其職權;總統因故不能視事時,由副總統代行其職權,總統、副總統均不能視事時,由行政院院長代行其職權。副總統與行政院院長分別設置,乃憲法保障總統職位之繼任,所作雙重保險機制,由副總統兼任行政院院長,不僅使候補人數減少,且一旦總統缺位,勢將出現一人同時擔任三項職務之「三位一體」局面,自與憲法本旨相違。若非總統缺位,而係不能視事,則「三位一體」固依舊不能避免,並且產生究竟以副總統抑行政院院長身分代行,以及有無憲法第五十一條三個月期限適用之難題,而無從解決。復依照憲法增修條文,副總統之彈劾適用第六條第五項之規定,行政院院長則與一般公務人員之彈劾相同,依同條第三項處理,二者程序及效果完全不同,副總統兼任行政院院長而有違法失職情事時,監察院如何彈劾將無所適從。設若行政院院長總揆庶政,或因施政疏失而遭監察院糾彈,甚至去職,則是否仍適合擔任副總統,亦生質疑。又副總統須對國民大會負責,一旦兼任須向立法院負責之行政院院長,倘立法院與國民大會意見不同時,易形成衝突局面。再者,在三權分立或五權分立之外,尚有元首權,係立於行政、立法及司法權等之上,以超然中立之態度,由總統、副總統協調於五院之間,憲法第四十四條之規定即寓有此一意旨,副總統兼任行政院院長,則本身既為爭執之一造,自無從作超然中立之協調。最後,依司法院歷來解釋,關於兼職之禁止與否,皆視職務性質是否相容或有無利益衝突為斷,由以上所述足認副總統兼任行政院院長皆與容許兼職原則有違,乃憲法所不許。
三、副總統兼任行政院院長不構成憲政慣例:按憲法慣例或憲政上之習慣法,其成立應有反覆發生之先例,並對一般人產生法之確信,始足當之。副總統兼任行政院院長以往雖有兩例,但均發生於動員戡亂及戒嚴時期,並非常態,且有違憲之疑義,自不能視為憲政慣例或習慣法。
四、新任總統對行政院院長率閣員總辭時,不應批示慰留或退回,必須重新提名咨請立法院同意:在五權憲法架構下,總統與行政院院長間並無從屬關係,故行政院院長之辭職並無長官可以批示。總統對行政院院長之免職令僅形式上而非實質上權力,行政院院長於新總統選出後辭職,總統即應提名新院長人選咨請立法院同意。原立法院同意之院長,已具副總統身分,客體不同,不能以已經立法院同意而延續任職至新總統就任後。綜上所述,副總統兼任行政院院長係屬違憲行為,應由司法院解釋為不得兼任,其已兼任者,應自司法院解釋公布之次日起,於本職與兼職中擇一辭職,未選擇者,視為辭卸本職等語。
前述第四案聲請人及關係機關行政院主張略稱:
一、立法院於八十五年六月十一日通過咨請總統儘速重新提名行政院院長,並咨請立法院同意決議案,逾越權限對總統不具拘束力:憲法對行政院院長並無任期之設,只規定由總統提名,立法院同意任命,依司法院釋字第三八七號解釋,立法委員任期屆滿改選後第一次集會前,行政院院長應行辭職,現任行政院連院長已於八十五年一月二十五日提出總辭,並經總統提名,獲立法院同意,重新出任行政院院長,符合憲政體制。在立法院未改選前,總統自無再提名之義務,更不生又咨請同意之問題。況依憲法第五十七條之規定,對立法院負責者為行政院而非總統,立法院不能越權監督總統。又依憲法相關規定,立法院尚無以決議方式,要求總統為一定行為之權限。憲法第六十三條雖規定立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權,惟立法院前述決議既非此所謂國家重要事項,又非以三讀程序通過之法律案,不具拘束力,應無疑義。
二、副總統兼任行政院院長乃高度政治性之問題:政治問題或統治行為應由憲法所設計之政治部門即政府與國會自行解決,司法機關不宜介入,乃各國之通例,司法院釋字第三二八號解釋亦將政治問題排除於司法審查之外。惟司法院大法官之解釋具有定分止爭之功能,無論作成解釋或認為屬於政治問題不加解釋,仍屬司法裁量事項,本件關係機關皆予以尊重。
三、副總統兼任行政院院長現行憲法並未禁止,二者職務並具有相容性:自民國二十五年國民政府公布之「五五憲草」,經政治協商會議以迄制憲國民大會,所討論者為總統與行政院院長兩職位之互動,均未涉及副總統,蓋副總統僅係備位性質,兼任行政院院長,從制憲過程而言,並無禁止之意。查大法官歷來對憲法或法律上職務得否兼任之解釋,主要基於職務性質及功能是否相容或有無利益衡突,就此項標準而言,副總統純係備位,平日並無具體之法定職權,故不發生與行政院院長職務性質功能不相容或利益衝突之情形。按我國憲政體制非純粹內閣制,行政院院長之副署權與內閣制國家閣揆副署虛位元首公布法令者不同,我國憲法上真正之制衡機制,乃在於行政院對立法院之關係,而由副總統兼任行政院院長亦不致破壞憲法制衡機制之設計。又依憲法增修條文第二條第一項及總統副總統選舉罷免法之規定,總統副總統同為人民選舉產生,既非由總統任命,亦不得由總統免職。總統與副總統之一體性僅係競選夥伴之「一體性」,並無職權分享之「一體性」,總統與副總統兩者之間並不具有上命下從或指揮監督之長官與部屬關係,憲法有關總統刑事豁免權之規定於副總統並不適用;憲法及法律(中華民國總統府組織法)均未提及副總統行使職權之事項,亦無如一般行政機關副首長輔助首長處理事務之規定,是以副總統兼任行政院院長即非兼具「聽命者」與「制衡者」之角色,故不可能造成憲政上角色衝突問題。至反對兼任者所持兼任在總統缺位或不能視事時,將造成職位重疊問題,已有解決方法,因為副總統兼任行政院院長如遇總統缺位時,依憲法第四十九條規定由副總統繼任總統,所兼任之行政院院長,則可由其以總統身分向立法院提名新院長人選,副總統則依增修條文第二條第七項辦理補選。在未提名或補選之前,固有可能出現所謂「三位一體」之現象,惟此一情形與總統副總統均缺位時,由行政院院長代行其職務三個月,並無二致,後者既為憲法所許,則依同一法理,前者亦應無不許之理。而關於總統不能視事時之代行職務,根據上述處理程序亦非不能解決。又主張副總統不得兼任行政院院長者,認為兼任一旦有違法失職情形,造成監察院行使彈劾權之窒礙,或者出現院與院間爭執須引用憲法第四十四條由總統協調處理時,將引起角色混淆。實則若行政院院長由副總統兼任,遇有彈劾案發生,如係對職務行為違法失職之彈劾,自可視案件性質究與行政院院長或副總統有關,而決定應採何一程序,如係對非職務行為(如私德不檢)之彈劾,則可由監察院決定採何種程序,在運作上不致有窒礙之處。關於憲法第四十四條協調權之規定,依憲法規定意旨係由總統居於超然地位行使,在總統未缺位時,副總統並無憲法上之職權主動介入協調院際紛爭,不致產生「協調者」與「被協調者」之矛盾。總統對有關行政院與其他院之紛爭,本可自行處理,亦可授權副總統或其他適當人員為之,在副總統兼任行政院院長之情形,總統自不宜授權副總統為之,亦可避免角色衝突。
四、副總統兼任行政院院長我國已有先例存在,衡諸外國立法例此項兼任亦不違反相容性:行憲以來,迄今有兩位副總統兼任行政院院長,即陳誠自四十七年七月至五十二年十二月;嚴家淦自五十五年五月至六十一年五月,前後達十一年,並無窒礙難行之處,此二先例雖在動員戡亂時期,但當時憲法與目前憲法有關總統與副總統之關係及副總統備位性質之規定,並無變更,自可作為先例而援引。再者,我國憲法既非純內閣制亦非純總統制,在比較憲法中可資援用之例尚不多見,唯一可供參考者,即美國副總統之兼任參議院議長,蓋美國憲法嚴格區分行政權與立法權,仍容許跨行政部門兼任立法部門之職位,可見備位性質之副總統兼任其他有實權職務,仍具相當彈性。
五、新任總統就職時,行政院院長提出總辭,總統自得予以慰留:自司法院釋字第三八七號解釋作成後,行政院院長應於立法委員任期屆滿改選後第一次集會前提出總辭,乃新的憲政制度,連院長八十五年年一月二十五日即係基於憲法義務之辭職。而目前憲法規定,總統任期與立法委員互有參差,李總統當選就任後,連院長所提出辭職,則屬基於政治倫理所為之禮貌性辭職,接受與否、「重提原任」或「另提新人」乃總統依其職權而為之政治權衡。至於所謂立法院八十五年二月時所同意者為「未兼任副總統的行政院院長」,或「總統宣稱不續任的過渡行政院院長」,如今立法院所同意之對象已有不同,應依憲法規定重新行使同意權一節,惟查立法院對總統所提行政院院長人選行使同意權,即係針對人選之適任性作出決定,當然並未附任何條件限制,故無所謂對象或內涵改變問題,行使同意權之立法委員仍屬同屆,其席次結構未變,行使同意權之對象又為同一,即無重複行使之必要等語。
本件斟酌全辯論意旨,作成本解釋,其理由如左:
(一)
副總統得否兼任行政院院長之疑義是否屬於政治問題,乃本件解釋關於兼職合憲性之先決事項。按政治問題或類似之概念(如統治行為或政府行為)所指涉之問題,應由憲法上之政治部門(包括行政及立法部門)作政治之判斷,而非屬可供司法裁決之事項,此在立憲民主國家之憲政實踐中,所累積發展而成之理論,不乏可供參考者,本院釋字第三二八號解釋亦有關於憲法第四條所稱固有疆域範圍之界定,係屬重大政治問題,不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋之案例。惟就副總統兼任行政院院長之違憲疑義而言,係屬二項憲法職位互相兼任時,是否牴觸憲法之法律問題,並非涉及政治上之人事安排,揆諸本院歷來對憲法上職位兼任所作之諸多解釋(例如釋字第一號、第十五號、第十七號、第二十號、第三十號、第七十四號、第七十五號及第二○七號等),本件關於副總統兼任行政院院長之憲法疑義部分,尚不能以政治問題或類似概念為由,不為實體之解釋。聲請意旨主張前述兼職非屬政治問題,自屬可採。
憲政慣例在不成文憲法國家,恆居重要地位,其規範效力亦不容置疑。至於在成文憲法之下,雖亦有憲政慣例之概念,但僅具補充成文憲法之作用,尚不能與前者相提並論。所謂慣例係指反覆發生之慣行,其經歷長久時間仍受遵循,而被確信具有拘束行為之效力時,始屬不成文規範之一種。若雖有行為之先例,但因亦曾出現相反之先例或因有牴觸成文規範之嫌,拘束力備受質疑者,即不能認其為具備規範效力之慣例。本件副總統兼任行政院院長,以往雖有二例,然亦有因當選副總統而立即辭卸行政院院長之一例,況此種兼任是否牴觸憲法,既有爭論,依上開說明,自不能認已成為我國之憲政慣例而發生規範效力。
關於憲法上職位兼任是否容許,憲法有明文禁止兼任者當然應予遵守,如憲法第七十五條及第一百零三條之立法委員及監察委員兼職限制之情形是;此外,若兩種職務確屬不相容者亦不得兼任,迭經本院前引釋字第二十號、第三十號、第二○七號等著有解釋。副總統得否兼任行政院院長憲法未作任何規定,自無明文禁止可言,故本件所涉者要在兩種職務兼任之相容性問題。按所謂不具相容性,係指憲法上職位兼任違反憲政之基本原理或兼任有形成利益衝突之虞而言。自從一七八七年美國聯邦憲法採嚴格之三權分立為其制憲之基本原則,以及法國一七八九年人權宣言第十六條揭櫫:「任何社會中,未貫徹權利保障,亦無明確之權力分立者,即無憲法。」以還,立憲民主國家,莫不奉權力分立為圭臬,故就憲法上職位之兼任是否相容,首應以有無違反權力分立之原則為斷。一旦違反權力分立原則,除非憲法設有例外之規定(例如美國副總統之兼為參議院議長、內閣制國家之議員得兼任閣員),否則即屬違憲行為。依權力分立原則所區分之各個權力範圍(如立法部門、行政部門及司法部門),若因部門內之權限,依憲法之設計,必須由兩個機關不同之構成員分別行使者,亦在不得兼任之列,例如採兩院制之國會,其法案通過須分別經兩院議決,如由一人同時擔任兩院之議員,則與憲法將立法權分由兩院行使之本旨不符,其兼任自亦非憲法之所許,本院釋字第三十號解釋以「若立法委員得兼國民大會代表,是以一人而兼具提案與複決兩種性質不相容之職務」為由,認立法委員不得兼任國民大會代表,即係本於同一意旨。又如在行政權範疇之內,國家元首與閣揆或閣員間職務相容性問題,則端視各國政制而定:在採內閣制之國家或雙首長制之國家,基於元首與閣揆間制衡之機制,一人當然不得同時兼任;在總統制國家(如美國及中南美諸國),通常國家元首即為最高行政首長,並無閣揆之設置,總統兼閣員(部長)固鮮有其例,但副總統則常兼任部長(如哥斯大黎加、巴拿馬等);再如一般稱為委員制之瑞士,其行政部門聯邦委員會 (Conseil Federal, Bundesrat),有部長七名,總統及副總統均由部長輪替兼任,蓋均祇涉及行政權之內部分工,而於權力分立之基本原則無違,自亦不生牴觸憲法問題。若就中央與地方之分權而論,更非所謂一遇職位互兼即為法所不許,以法國為例,內閣總理或部長兼任市長或其他地方民選職位,亦非罕見。我國中央政制與前述各種制度均不盡相同,但於權力分立原則之堅持則不遜於其他各國,司法、考試及監察三權各自獨立行使職權,固無疑義。行政權與立法權亦截然劃分,並使其成員不得互兼,此為憲法第七十五條立法委員不得兼任官吏之所由設。而憲法對總統及副總統均缺位,或任期屆滿尚未選出,或選出後總統、副總統均未就職之情形,明定由行政院院長代行總統職權,其期限為三個月(憲法增修條文第二條第八項、憲法第五十條、第五十一條),未如其他國家之憲法對總統或副總統均缺位時由國會議長繼任(如美國、法國第五共和及義大利等),或甚至規定最高司法機關首長亦得代理總統(如一九八八年十月五日之巴西憲法),蓋嚴守權力分立原則,屬於行政權體系內之權限行使,應由行政體系內輪替,不採制憲過程中由五院院長依次代理總統之建議。我國憲法規定行政院院長由總統提名經立法院同意任命之(第五十五條第一項),行政院對立法院決議之事項移請覆議時,須經總統之核可(第五十七條第二款及第三款),總統公布法律、發布命令須經行政院院長之副署,其屬緊急命令者尚須經行政院會議之通過(憲法第三十七條、增修條文第二條第四項),而行政院無論學理上及實際上皆係由院長主導之獨任制官署,論者以總統與行政院院長兩種職位互有制衡之作用,非無理由。是總統與行政院院長不得由一人兼任,其理甚明。副總統為總統之備位,若由副總統兼任司法、考試或監察三院之院長,其違反五權分立原則而為憲法所不許,實毋庸辭費。至於副總統兼任行政院院長則既不生顯然牴觸權力分立原則之問題,自難從權力分立之觀點遽認其為違憲。
其次應審究者,乃副總統與行政院院長有無職權分工,二者之間是否亦存在制衡作用或利益衝突之情事。查自民國二十五年五月五日公布之中華民國憲法草案(俗稱五五憲草)之起草者,以迄制定現行憲法之國民大會,其設置副總統之目的及功能,皆係本於總統缺位時繼任總統,或總統因故不能視事時代行總統職權而已。除此之外,平時別無其他職權,經過情形不僅有相關制憲資料可供參證,亦為聲請人立法委員張俊雄等於八十五年六月十五日提出之釋憲理由書所是認。制憲者之原意乃表現為憲法第四十九條之規定:總統缺位時,由副總統繼任至總統任期屆滿為止;總統因故不能視事時,由副總統代行其職權。除本條之外,未見關於副總統職掌及地位之規定,現行法律除國家安全會議組織法第三條及第四條規定副總統與五院院長等同為國家安全會議之組成人員,以及總統不能出席時由副總統代理外,亦未賦予副總統任何權限。故在法定職權上,副總統與行政院院長並無分工之關係,亦無任何制衡作用或利益衝突之可言,與前述國民大會代表與立法委員、總統與行政院院長法定職權即已存有不能相容或角色混淆之情形,其間尚有其差異。副總統既為備位而設,於上開繼位或代行外,未有具體職權,則所謂兼任行政院院長將發生處理公務時間分配問題或有損公益及人民信賴,尚非確論。
副總統地位崇隆,在政治上自有其影響力,但憲法上並無具體職權,已如前述。在未依憲法繼任總統或代行總統職權時,若行使任何屬於總統之憲法上權力,即屬於法無據。與一般行政機關之副首長依成文或不成文規範,當然有輔助該機關首長處理事務者不能同日而語。實際上,我國亦從無副總統在總統未缺位或不能視事時,經授權行使憲法第三十五條至第四十四條或其他憲法上明定屬於總統之權限。副總統在備位之餘雖不免基於總統之信任關係,擔任若干臨時性或禮儀性之任務,但皆非可視為副總統有襄助總統之法定職權,與一般機關首長與副首長在行政組織上之法律關係,尚不能等同視之。職是之故,平時總統在位亦無不能視事之情形時,由副總統兼任行政院院長並不發生二者職務上之利益衝突。又副總統容有輔弼總統之事實,亦未如聲請意旨所稱副總統為總統之僚屬或副手,平日承總統之命行事,一旦兼任則有角色衝突之情事。至所謂兼任有礙憲法機關功能維護一節,實則副總統之備位即屬此一職位維繫國家元首不能一日或缺之憲法功能所在,副總統亦未因兼任行政院院長而喪失其備位作用。
依憲法增修條文第二條第一項規定:「總統、副總統候選人應聯名登記,在選票上同列一組圈選」,故當選總統、副總統者,屬於同一政黨或同一政治派系,其政治理念共通,當為常態。但為爭取選舉勝利,難保不發生政黨合縱連橫之事而將理念不同之人選,同列一組圈選;尤其遇有副總統出缺,依增修條文同條第七項規定,由總統提名候選人,召集國民大會補選,則總統勢須以國民大會中多數黨黨團所能接受之人選為提名對象,而非以理念為優先之考慮,其情形與總統提名行政院院長人選咨請立法院同意,並無不同。是以總統與副總統非必然理念相同,關係密切。縱使二人理念一致,關係匪淺,惟副總統既不能與總統共同行使元首之職權,又不能分享憲法上元首之特權,更無日常互為代理之可言,豈可視二人在法律上為一體?關係機關辯論意旨主張:所謂一體者,除競選時共為夥伴外,別無其他意義,尚非無見。此一情形,亦可用於說明總統與行政院院長之關係,若總統不能影響立法院多數黨黨團之投票,其提名行政院院長固然以多數黨黨團之意見為依歸;反之,總統若為立法院多數黨之黨魁或能影響過半數委員之投票取向時,總統必然提名政見與之一致且為其本身屬意之人選,日後施政行政院院長果追隨總統亦步亦趨,也不生違憲問題,復不能因此而謂總統與行政院院長已具有一體性。聲請意旨中,有從一體性論點而導出「總統不能為者,副總統亦不能為」之結論,自不足採。副總統與總統之關係既如上述,則由副總統兼任行政院院長,憲法第三十七條之副署、第五十七條第二款、第三款之覆議核可及增修條文第二條第四項發布緊急命令之程序等相關規定所涉及之機制,尚難認為即受影響。蓋總統與行政院院長職務之制衡,在於制度上由不同之人分別擔任,而非以任職者之黨派關係或政治主張為斷。尤其不能謂擔任總統與行政院院長者,必須政治主張相反或施政方針對立,始符制衡設計而合憲。又副總統之罷免及補選雖涉及國民大會之職權,然依憲法增修條文副總統並無向國民大會報告國情或聽取建言之職責,自不生聲請意旨所稱兼任行政院院長應分別向國民大會及立法院負責,易造成二民意代表機關衝突之問題。
憲法第四十九條規定:總統缺位時,由副總統繼任至總統任期屆滿為止。總統因故不能視事時,由副總統代行其職權。總統、副總統均不能視事時,由行政院院長代行其職權。總統、副總統均缺位時,依憲法增修條文第二條第八項規定,由行政院院長代行其職權,並依同條第一項規定補選總統、副總統,繼任至原任期屆滿為止。副總統兼任行政院院長一旦發生上述總統缺位或因故不能視事之情形,確將出現總統、副總統及行政院院長三個職位皆集於原本為副總統者一身,依前開說明顯非正常情況下憲法之所許。惟此種所謂「三位一體」之現象,並非僅於副總統兼任行政院院長時,始有發生之可能,憲法第四十九條、增修條文第二條第八項及憲法第五十條均係為三個職位集中於一人之機率而設。憲法第五十一條對行政院院長代行總統職權時,並明定其期限不得逾三個月。副總統兼任行政院院長一旦出現總統缺位之情形,以副總統身分繼任總統後應立即提名新院長人選,咨請立法院同意;其在立法院休會期間者,則適用憲法第五十五條第二項由副院長代理其職務,並於四十日內咨請立法院召集會議,行使同意權。若所發生者非總統缺位而係因故不能視事,不能視事之事故如超過三個月,兼行政院院長之副總統或可類推亦受憲法第五十一條所定期間之限制,並有憲法第五十五條第二項之適用。由上所述,因副總統兼任行政院院長雖有發生繼任總統或代行職權之疑義問題,然非全無解決途徑,則聲請意旨主張兼任所造成之窒礙情形已達明顯違憲程度云云,尚有商榷之餘地。至憲法增修條文對一般公務人員及總統副總統之彈劾,設有不同程序,分別規定於第六條第三項及第五項。如副總統兼任行政院院長因失職行為而受監察院彈劾時,其適用之程序,本得以其失職行為係緣於副總統抑或行政院院長身分而發生為判斷標準,其後續之懲戒或罷免程序亦同。若與職務行為無關,則可由監察院決定採何種程序提案彈劾,雖不能謂完全不發生適用法律之疑義,然尚難以此遽認副總統兼任行政院院長已達顯不相容之情事。至聲請意旨有謂行政院院長或因施政疏失而遭監察院糾彈甚至去職,則其繼續擔任副總統之適當性將受質疑等語,乃係政治上之疑慮,非關法律問題。
查憲法第四十四條稱:「總統對於院與院間之爭執,除本憲法有規定者外,得召集有關各院院長會商解決之。」此一規定論者有將之比擬為元首之中立權者,本件聲請意旨亦主張總統所行使者為元首權,應超然於五權之上,由副總統兼任行政院院長即形成「協調者」與「被協調者」之矛盾,喪失元首權超然中立之作用等語。惟不論憲法本條之規定是否等同於元首權或中立權,學理上尚無定論,且所謂元首權 (pouvoir royal) 又稱中立權或調和權 (pouvoir neutre, intrmediaire et rgulateur),乃十九世紀初年一、二法國學者 (Clermont-Tonnerre, B. Constant) 為維持在君主立憲體制之下,君主作為國家元首所保留之少許權力所提倡之學說(參看Carl Schmitt, Der Heter der Verfassung, 3. Aufl., 1985, S.133ff.),此種意義之中立權或調和權與日後代議民主政治發展之實情不符,而受批評為人為設想之名詞(參看Klaus von Beyme, Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa, 2. Aufl. ,1973,S.89.);且憲法學者亦有認為無論國王或總統作為國家元首,政治上調和鼎鼐本無待憲法規定,可謂事物之本質者(參看Carl Schmitt, Verfassungslehre , 8.Aufl.,1993, S.287.)。中立權是否已成為現代國家憲法上之建制,猶有爭論,並未形成普遍接受之權力分立理論,自不影響本件之解釋。況縱使總統行使憲法第四十四條之權限,視為元首之中立權,亦不生協調者與被協調者之矛盾。
憲法上行為是否違憲與其他公法上行為是否違法,性質相類。公法上行為之當然違法致自始不生效力者,須其瑕疵已達重大而明顯之程度(學理上稱為 Gravitaets- bzw. Evidenztheorie)始屬相當,若未達到此一程度者,則視瑕疵之具體態樣,分別定其法律上效果。是故設置憲法法院掌理違憲審查之國家(如德國、奧地利等),其憲法法院從事規範審查之際,並非以合憲、違憲或有效、無效簡明二分法為裁判方式,另有與憲法不符但未宣告無效、違憲但在一定期間之後失效、尚屬合憲但告誡有關機關有轉變為違憲之虞,並要求其有所作為予以防範等不一而足。本院歷來解釋憲法亦非採完全合憲或違憲之二分法,而係建立類似德奧之多樣化模式,案例甚多,可資覆按。判斷憲法上行為之瑕疵是否已達違憲程度,在欠缺憲法明文規定可為依據之情形時,亦有上述瑕疵標準之適用(參照本院釋字第三四二號解釋)。所謂重大係指違背憲法之基本原則,諸如國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障,或對人民自由權利之限制已涉及本質內容而逾越必要程度等而言;所謂明顯係指從任何角度觀察皆無疑義或並無有意義之爭論存在。本件副總統兼任行政院院長,憲法並無禁止之明文規定,又未違反權力分立原則,從兩種職務性質而論,復無顯然不能相容或有利益衝突之處,而此一兼任問題,各方仍有仁智之見,則其兼任尚難認為瑕疵重大而明顯,已達顯然違憲程度。況依憲法增修條文第二條第三項之規定,行政院院長之免職命令,須新提名之行政院院長經立法院同意後生效,若原任行政院院長參與副總統競選,並獲當選,總統依法提名新行政院院長,在未經立法院同意前,副總統依上述規定尚須兼任行政院院長,其為憲法之所許,既無疑義,自不能將在特定條件下憲法所許可之行為,遽予解釋為違憲。朝野人士之所以對此一兼任問題之合憲性,各持己見者,主要肇因於現行憲法以五權分立之架構,分別採取內閣制與總統制下之若干建制融合而成,論者基於理念或對政制之偏好,其結論南轅而北轍,毋乃當然。憲法結構之調整應由有權修憲之機關衡情度勢,斟酌損益,非關釋憲機關之權限。惟憲法分設總統、副總統及行政院院長三種職位,其本意實應由不同之人分別擔任。又憲法原文對副總統缺位時,並無補選之規定,增修條文第二條第七項明定:「副總統缺位時,由總統於三個月內提名候選人,召集國民大會補選,繼任至原任期屆滿為止。」亦足證明修憲者對副總統職位之重視,不容其長期懸缺,俾維持總統缺位時得立即有法定繼任者,以確保元首職位之機能不致中斷。若遇有總統缺位時,兼任行政院院長之副總統繼任後或可援引憲法第五十一條及第五十五條第二項之規定,作為人事安排之依據,但難謂並無聲請意旨一再指稱減損繼任「雙重保險機制」之疑慮。若副總統兼任行政院院長所遭遇之情形為總統不能視事,則尚不能直接從憲法條文中獲致解答。蓋在副總統與行政院院長分別由二人擔任之常態情形,副總統自可代行總統之職權,直至總統不能視事之原因消滅為止。如副總統與行政院院長同屬一人,其代行總統職權即有產生不能相容之情事,因代行職權者,既非以單純行政院院長身分為之,則與憲法第五十一條專指由行政院院長代行總統職權之規定有間。可見上開情形已不在憲法設計總統職權替代機制之範圍,或須以轉換適用之方式始能勉為因應;究與憲法上述三個職位應分別由不同之人擔任之常態設計不符,並對憲法所規定繼任或代行職權之機制有所影響。聲請意旨迭次執以指摘,自有相當理由。
綜上所述,副總統與行政院院長二者職務性質尚非顯不相容,惟副總統及行政院院長二職位由一人兼任,如遇總統缺位或不能視事時,將影響憲法所規定繼任或代行職權之設計,故由副總統兼任行政院院長,與憲法設置此二職位分由不同之人擔任之本旨,未盡相符。引發本件解釋之事實,應依上開解釋意旨為適當之處理。
(二)
憲法對行政院院長之任期並未規定,因而關於行政院院長何時卸職或留任亦無明顯之規範可循。憲法第五十七條雖明定行政院對立法院負責,但以往因為立法院未能全面定期改選,故無從按立法院改選結果所反映之民意,定行政院院長及其僚屬(副院長及全體政務委員)之去留。為避免行政院院長毫無任期之限制,遂於每屆總統改選後,由院長率同僚屬向新任總統提出總辭,四十餘年來寖假成為例規。惟行政院須於新任總統就職時提出總辭,在現行憲法上尚無明確之依據。自八十一年起立法院已全面定期改選,第二屆立法院於翌年二月選出後,當時之行政院院長即提出辭職,八十四年十月十三日本院作成釋字第三八七號解釋,明白釋示基於民意政治與責任政治之原理,立法委員任期屆滿改選後第一次集會前,行政院院長應向總統提出辭職,此種辭職乃行政院院長憲法上之義務。除此之外,依憲法第五十七條第二款及第三款規定,立法院對於行政院之重要政策不贊同時,得以決議移請行政院變更之,行政院經總統之核可,移請覆議;或行政院對立法院決議之法律案、預算案、條約案,認為有窒礙難行時,經總統之核可,移請覆議,覆議時分別經出席立法委員三分之二維持原決議,若行政院院長不欲接受而向總統提出辭職時,亦屬憲法上義務性之辭職。對於行政院院長履行其憲法上義務之辭職,總統自無不予批准之理。至於行政院院長之其他辭職原因,本有多端,諸如因身體健康、政治情勢、領導風格等,其辭職均非憲法上義務;新任總統就任行政院院長所提出之辭職亦同。查國家元首更迭,無論君主立憲或共和國體,抑無論典型之內閣制或法國第五共和之雙首長制,自十九世紀以來,歐洲國家之內閣不乏向新就任元首提出辭職之例,故有禮貌性辭職之稱。禮貌性辭職元首是否批准因而更換內閣,各國並不一致,同一國家亦因各時期所遭遇情況而有不同(參看Klaus von Beyme,  a.a.O., S.720-727)。對於行政院院長非憲法上義務之辭職,總統自可盱衡國家政治情勢及其他情況,為適當之處理,包括核准辭職、退回辭呈或批示留任等皆屬總統本於國家元首之憲法職責,作合理裁量之權限範圍,屬於統治行為之一種,尚非本院應作合憲性審查之事項。此部分聲請意旨有謂:在五權憲法架構下,總統與行政院院長間並無從屬關係,故行政院院長之辭職並無長官可以批示云云,核與憲法規定不符,蓋依憲法增修條文第二條第二項及第三項規定意旨,不僅行政院院長須經總統之任免,縱依憲法經國民大會或立法院同意任命人員(如大法官、考試委員、監察委員或審計長等),亦應由總統發布任免之命令,足證是否與總統有從屬關係無關。至於總統就任時,提出辭職之行政院院長亦同時就任副總統者,其涉及之憲法問題,已在同案另作解釋,此不贅述。
(三)
立法院為國家最高立法機關,憲法第六十二條定有明文。立法院之職權,憲法第六十三條有概括之規定:「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」之外,諸如總統依憲法第五十五條提名行政院院長、依第一百零四條提名監察院審計長,均應經立法院之同意;依憲法第三十九條決議移請總統解嚴;依憲法第五十七條第一款立法委員在開會時有聽取行政院施政報告並向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權;依同條第二款及第三款有決議變更行政院重要政策及對行政院移請覆議事項決議是否維持原案之權;依憲法第一百零五條規定審議審計長所提出之決算審核報告之權;依憲法第一百十一條中央與地方遇有權限爭議時,亦規定由立法院解決;依憲法第一百七十四條第二款立法院亦得對憲法擬定修正案提請國民大會複決;又依憲法增修條文第二條第四項總統發布之緊急命令,須於十日內提交立法院追認;再者依本院釋字第三二五號解釋立法院院會就議案涉及事項,得決議向有關機關調閱文件原本,以上所舉皆屬憲法或有憲法效力之規範所明定屬於立法院之職權,內容甚為廣泛。上述憲法所定屬於立法院職權之事項,立法院依法定之議事程序所作各種決議,按其性質有拘束全國人民或有關機關之效力。惟任何國家機關之職權均應遵守憲法之界限,凡憲法依權力分立原則將特定職權自立法、行政或司法等部門權限中劃歸其他國家機關行使;或依制憲者之設計根本不採為憲法上建制者,各個部門即有嚴格遵守之憲法義務。前者如一般國家屬於立法機關之調查權,在我國憲法上歸屬於監察權之範疇;後者如國會對內閣之不信任投票制度及內閣用以對抗之解散國會機制,亦為我國憲法所不採。至於行政院院長之任命,立法院雖有同意權,然必須基於總統提名並咨請立法院行使職權為前提,始得為之,憲法第五十五條之規定甚為明顯。又依憲法第五十七條第二款及第三款之規定,立法院對行政院之重要政策不贊同時,得決議移請行政院變更之;立法院決議之法律案、預算案、條約案,行政院如認為有窒礙難行時,行政院均得經總統之核可移請立法院覆議,覆議時,如經出席立法委員三分之二維持原決議時,行政院院長應即接受該決議或辭職。上述規定即屬制憲者為取代內閣制國家不信任投票及解散國會制度所為之設計,憲法歷次增修對此復未有所更改。倘認為立法院得以讀會及過半數之決議咨請總統提名新行政院院長人選,俾其行使同意權,總統亦依其決議辦理,則無異創設為制憲者所不採之不信任投票制度。再依憲法之規定,向立法院負責者為行政院,立法院除上開憲法規定之事項外,並無決議要求總統為一定行為或不為一定行為之權限。是故立法院八十五年六月十一日所為「咨請總統儘速重新提名行政院院長,並咨請立法院同意」之決議,逾越憲法所定立法院之職權,僅屬建議性質,對總統並無憲法上之拘束力。

大法官會議主席 施啟揚
    大法官 翁岳生
        劉鐵錚
        吳 庚
        王和雄
        王澤鑑
        林永謀
        林國賢
        施文森
        城仲模
        孫森焱
        陳計男
        曾華松
        董翔飛
        楊慧英
        戴東雄
        蘇俊雄

相關法條
中華民國憲法 第 37、44、49、51、55、57、62、63、75、103 條  ( 36.12.25 )
中華民國憲法增修條文 第 2、6、7 條  ( 83.08.01 )
 

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