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釋字第 613 號:通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲?

文 / 站務36
【台灣法律網】


解釋字號
釋字第 613 號
 
解釋日期
民國 95年7月21日
 
解釋爭點
通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲?
 
解釋文
 
行政院為國家最高行政機關,憲法第五十三條定有明文,基於行政一體,須為包括國家通訊傳播委員會(以下簡稱通傳會)在內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負責,並因通傳會施政之良窳,與通傳會委員之人選有密切關係,因而應擁有對通傳會委員之人事決定權。基於權力分立原則,行使立法權之立法院對行政院有關通傳會委員之人事決定權固非不能施以一定限制,以為制衡,惟制衡仍有其界限,除不能牴觸憲法明白規定外,亦不能將人事決定權予以實質剝奪或逕行取而代之。國家通訊傳播委員會組織法(以下簡稱通傳會組織法)第四條第二項通傳會委員「由各政黨(團)接受各界舉薦,並依其在立法院所占席次比例共推薦十五名、行政院院長推薦三名,交由提名審查委員會(以下簡稱審查會)審查。各政黨(團)應於本法施行日起十五日內完成推薦」之規定、同條第三項「審查會應於本法施行日起十日內,由各政黨(團)依其在立法院所占席次比例推薦十一名學者、專家組成。審查會應於接受推薦名單後,二十日內完成審查,本項審查應以聽證會程序公開為之,並以記名投票表決。審查會先以審查會委員總額五分之三以上為可否之同意,如同意者未達十三名時,其缺額隨即以審查會委員總額二分之一以上為可否之同意」及同條第四項「前二項之推薦,各政黨(團)未於期限內完成者,視為放棄」關於委員選任程序部分之規定,及同條第六項「委員任滿三個月前,應依第二項、第三項程序提名新任委員;委員出缺過半時,其缺額依第二項、第三項程序辦理,繼任委員任期至原任期屆滿為止」關於委員任滿提名及出缺提名之規定,實質上幾近完全剝奪行政院之人事決定權,逾越立法機關對行政院人事決定權制衡之界限,違反責任政治暨權力分立原則。又上開規定等將剝奪自行政院之人事決定權,實質上移轉由立法院各政黨(團)與由各政黨(團)依其在立法院所占席次比例推薦組成之審查會共同行使,影響人民對通傳會應超越政治之公正性信賴,違背通傳會設計為獨立機關之建制目的,與憲法所保障通訊傳播自由之意旨亦有不符。是上開規定應自本解釋公布之日起,至遲於中華民國九十七年十二月三十一日失其效力。失去效力之前,通傳會所作成之行為,並不因前開規定經本院宣告違憲而影響其適法性,人員與業務之移撥,亦不受影響。

通傳會組織法第四條第三項後段規定通傳會委員由行政院院長任命之部分,及同條第五項「本會應於任命後三日內自行集會成立,並互選正、副主任委員,行政院院長應於選出後七日內任命。主任委員、副主任委員應分屬不同政黨(團)推薦人選;行政院院長推薦之委員視同執政黨推薦人選」等規定,於憲法第五十六條並無牴觸。

通傳會組織法第十六條第一項規定:「自通訊傳播基本法施行之日起至本會成立之日前,通訊傳播相關法規之原主管機關就下列各款所做之決定,權利受損之法人團體、個人,於本會成立起三個月內,得向本會提起覆審。但已提起行政救濟程序者,不在此限:一、通訊傳播監理政策。二、通訊傳播事業營運之監督管理、證照核發、換發及廣播、電視事業之停播、證照核發、換發或證照吊銷處分。三、廣播電視事業組織及其負責人與經理人資格之審定。四、通訊傳播系統及設備之審驗。五、廣播電視事業設立之許可與許可之廢止、電波發射功率之變更、停播或吊銷執照之處分、股權之轉讓、名稱或負責人變更之許可。」係立法者基於法律制度變革等政策考量,而就特定事項為特殊之救濟制度設計,尚難謂已逾越憲法所容許之範圍。而通傳會於受理覆審申請,應否撤銷違法之原處分,其具體標準通傳會組織法並未規定,仍應受行政程序法第一百十七條但書之規範。同條第二項規定:「覆審決定,應回復原狀時,政府應即回復原狀;如不能回復原狀者,應予補償。」則屬立法者配合上開特殊救濟制度設計,衡酌法安定性之維護與信賴利益之保護所為之配套設計,亦尚未逾越憲法所容許之範圍。

又本件聲請人聲請於本案解釋作成前為暫時處分部分,因本案業經作成解釋,已無審酌之必要。
 
理由書
 
一、本件聲請人行政院行使職權,適用通傳會組織法第四條有關通傳會之組織及委員產生方式部分暨第十六條,發生有牴觸憲法之疑義;又因行使職權,適用憲法第五十三條及第五十六條規定,發生適用憲法之疑義;復就立法院是否有權立法,就行政院所屬行政機關之人事決定權,實質剝奪行政院院長之提名權等,與立法院行使職權發生適用憲法之爭議,聲請解釋憲法,核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款規定相符,應予受理,合先敘明。

二、行政旨在執行法律,處理公共事務,形成社會生活,追求全民福祉,進而實現國家目的,雖因任務繁雜、多元,而須分設不同部門,使依不同專業配置不同任務,分別執行,惟設官分職目的絕不在各自為政,而是著眼於分工合作,蓋行政必須有整體之考量,無論如何分工,最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督,方能促進合作,提昇效能,並使具有一體性之國家有效運作,此即所謂行政一體原則。憲法第五十三條明定行政院為國家最高行政機關,其目的在於維護行政一體,使所有國家之行政事務,除憲法別有規定外,均納入以行政院為金字塔頂端之層級式行政體制掌理,經由層級節制,最終並均歸由位階最高之行政院之指揮監督。民主政治以責任政治為重要內涵,現代法治國家組織政府,推行政務,應直接或間接對人民負責。根據憲法增修條文第三條第二項規定,行政院應對立法院負責,此乃我國憲法基於責任政治原理所為之制度性設計。是憲法第五十三條所揭示之行政一體,其意旨亦在使所有行政院掌理之行政事務,因接受行政院院長之指揮監督,而得經由行政院對立法院負責之途徑,落實對人民負責之憲法要求。

據此,立法院如經由立法設置獨立機關,將原行政院所掌理特定領域之行政事務從層級式行政體制獨立而出,劃歸獨立機關行使,使其得依據法律獨立行使職權,自主運作,對行政一體及責任政治即不免有所減損。惟承認獨立機關之存在,其主要目的僅在法律規定範圍內,排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督,使獨立機關有更多不受政治干擾,依專業自主決定之空間。於我國以行政院作為國家最高行政機關之憲法架構下,賦予獨立機關獨立性與自主性之同時,仍應保留行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限,俾行政院院長得藉由對獨立機關重要人員行使獨立機關職權之付託,就包括獨立機關在內之所有所屬行政機關之整體施政表現負責,以落實行政一體及責任政治。行政院院長更迭時,獨立機關委員若因享有任期保障,而毋庸與行政院院長同進退,雖行政院院長因此無從重新任命獨立機關之委員,亦與責任政治無違,且根據公務員懲戒法第四條第二項規定,行政院院長於獨立機關委員有違法、失職情事,而情節重大,仍得依職權先行停止其職務,因行政院院長仍得行使此一最低限度人事監督權,是尚能維繫向立法院負責之關係。然獨立機關之存在對行政一體及責任政治既然有所減損,其設置應屬例外。唯有設置獨立機關之目的確係在追求憲法上公共利益,所職司任務之特殊性,確有正當理由足以證立設置獨立機關之必要性,重要事項以聽證程序決定,任務執行績效亦能透明、公開,以方便公眾監督,加上立法院原就有權經由立法與預算審議監督獨立機關之運作,綜合各項因素整體以觀,如仍得判斷一定程度之民主正當性基礎尚能維持不墜,足以彌補行政一體及責任政治之缺損者,始不致於違憲。

三、憲法第十一條所保障之言論自由,其內容包括通訊傳播自由,亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施,以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台,在自由民主憲政國家,具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關,以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能,憲法所保障之通訊傳播自由之意義,即非僅止於消極防止國家公權力之侵害,尚進一步積極課予立法者立法義務,經由各種組織、程序與實體規範之設計,以防止資訊壟斷,確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布,形成公共討論之自由領域。是立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關,使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出,得以擁有更多依專業自主決定之空間,因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預,以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成,自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。

四、按作為國家最高行政機關之行政院固因基於行政一體,必須為包括通傳會在內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負責,並因通傳會施政之良窳,與通傳會委員之人選有密切關係,而擁有對通傳會委員之具體人事決定權,然為避免行政院恣意行使其中之人事任免權,致損及通傳會之獨立性,行使立法權之立法院對行政院有關通傳會委員之人事決定權仍非不能施以一定限制,以為制衡。蓋作為憲法基本原則之一之權力分立原則,其意義不僅在於權力之區分,將所有國家事務分配由組織、制度與功能等各方面均較適當之國家機關擔當履行,以使國家決定更能有效達到正確之境地,要亦在於權力之制衡,即權力之相互牽制與抑制,以避免權力因無限制之濫用,而致侵害人民自由權利。惟權力之相互制衡仍有其界限,除不能牴觸憲法明文規定外,亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域,或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙(本院釋字第五八五號解釋參照)或導致責任政治遭受破壞(本院釋字第三九一號解釋參照),例如剝奪其他憲法機關為履行憲法賦予之任務所必要之基礎人事與預算;或剝奪憲法所賦予其他國家機關之核心任務;或逕行取而代之,而使機關彼此間權力關係失衡等等情形是。

立法權對行政權所擁有關於獨立機關之人事決定權之制衡,一般表現在對用人資格之限制,以確保獨立機關之專業性,暨表現在任期保障與法定去職原因等條件之設定上,以維護獨立機關之獨立性,俾其構成員得免於外部干擾,獨立行使職權。然鑑於通傳會所監督之通訊傳播媒體有形成公共意見,以監督政府及政黨之功能,通訊傳播自由對通傳會之超越政治考量與干擾因而有更強烈之要求,是立法權如欲進一步降低行政院對通傳會組成之政治影響,以提昇人民對通傳會公正執法之信賴,而規定通傳會委員同黨籍人數之上限,或增加通傳會委員交錯任期之規定,乃至由立法院或多元人民團體參與行政院對通傳會委員之人事決定等,只要該制衡設計確有助於降低、摒除政治力之影響,以提昇通傳會之獨立性,進而建立人民對通傳會能超然於政黨利益之考量與影響,公正執法之信賴,自亦為憲法所保障之通訊傳播自由所許。至於立法院或其他多元人民團體如何參與行政院對通傳會委員之人事決定,立法者雖有一定之自由形成空間,惟仍以不侵犯行政權之核心領域,或對行政院權力之行使造成實質妨礙為限。

惟依通傳會組織法第四條第二、三項規定,通傳會委員竟由各政黨(團)依其在立法院所占席次比例共推薦十五名,行政院院長推薦三名,交由各政黨(團)依其在立法院所占席次比例推薦十一名學者、專家組成之審查會以五分之三與二分之一兩輪多數決審查,審查完成後,行政院院長應於七日內依審查會通過同意之名單提名,並送立法院同意後即任命之。由於行政院院長僅能推薦十八位通傳會委員候選人中之三位,審查階段對人事則完全無置喙餘地,並且受各政黨(團)依政黨比例推薦組成之審查會審查通過之名單所拘束,有義務予以提名,送請立法院同意,對經立法院同意之人選並有義務任命為通傳會委員,足見行政院所擁有者事實上僅剩名義上之提名與任命權,以及在整體選任程序中實質意義極其有限之六分之一通傳會委員候選人之推薦權,其人事決定權實質上可謂業已幾近完全遭到剝奪。又行政掌法律之執行,執行則賴人事,無人即無行政,是行政權依法就具體之人事,不分一般事務官或政治任命之政務人員,擁有決定權,要屬當然,且是民主法治國家行政權發揮功能所不可或缺之前提要件。據此,上開規定將國家最高行政機關之行政院就通傳會委員之具體人事決定權實質上幾近完全剝奪,除為憲法上責任政治原則所不許,並因導致行政、立法兩權關係明顯失衡,而牴觸權力分立原則。

五、至於各政黨(團)依其在立法院所占席次比例推薦通傳會委員候選人,與依其在立法院所占席次比例推薦學者、專家組成審查會審查通傳會委員候選人之規定,是否違憲,端視該參與之規定是否將行政院之人事決定權予以實質剝奪而定。茲上開規定只將剝奪自行政院之人事決定權,實質上移轉由立法院各政黨(團)與由各政黨(團)依政黨比例推薦組成之審查會共同行使,明顯已逾越參與之界限,而與限制行政人事決定權之制衡功能有所扞格。況上開規定之目的既係本於通訊傳播自由之意旨,降低政治力對通傳會職權行使之影響,進而建立人民對通傳會得以公正執法之信賴,則其所採手段是否與上開目的相符,即不無疑義。按立法者如何降低政治力對通傳會之影響,進而建立人民對通傳會得以公正執法之信賴,固有立法自由形成空間,惟其建制理應朝愈少政黨干預,愈有利於建立人民對其公正性之信賴之方向設計。然上開規定卻反其道而行,邀來政黨之積極介入,賦予其依席次比例推薦及導致實質提名通傳會委員之特殊地位,影響人民對通傳會超越政治之公正性信賴。是上開規定違背通傳會設計為獨立機關之建制目的,亦與憲法所保障通訊傳播自由之意旨不符。

六、系爭通傳會組織法第四條第三項規定通傳會委員由行政院院長任命,以及同條第五項規定通傳會正、副主任委員由通傳會委員互選,並由行政院院長任命,涉及違反憲法第五十六條之疑義部分。按通傳會根據其組織編制,其層級固相當於部會等二級機關,惟通傳會既屬獨立機關性質,依法獨立行使職權,其委員之任期亦有法律規定,毋須與行政院院長同進退,為強調專業性,委員並有資格限制,凡此均與層級指揮監督體系下之行政院所屬一般部會難以相提並論,故即使規定通傳會委員由行政院院長任命,正、副主任委員則由委員互選,再由行政院院長任命,雖與憲法第五十六條有關行政院各部會首長由行政院院長提請總統任命之規定有間,尚難逕執憲法第五十六條規定指摘之,蓋第五十六條之規範範圍並不及於獨立機關。且只要行政院對於通傳會委員之人事決定權未遭實質剝奪,即使正、副主任委員係由委員互選,亦不致有違反權力分立與責任政治之虞。又通傳會為獨立機關,性質既有別於一般部會,則憲法第五十六條關於行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之規定,自不因允許立法院或其他多元人民團體參與通傳會委員之選任而受影響,自不待言。

七、通傳會組織法第十六條第一項規定:「自通訊傳播基本法施行之日起至本會成立之日前,通訊傳播相關法規之原主管機關就下列各款所做之決定,權利受損之法人團體、個人,於本會成立起三個月內,得向本會提起覆審。但已提起行政救濟程序者,不在此限:一、通訊傳播監理政策。二、通訊傳播事業營運之監督管理、證照核發、換發及廣播、電視事業之停播、證照核發、換發或證照吊銷處分。三、廣播電視事業組織及其負責人與經理人資格之審定。四、通訊傳播系統及設備之審驗。五、廣播電視事業設立之許可與許可之廢止、電波發射功率之變更、停播或吊銷執照之處分、股權之轉讓、名稱或負責人變更之許可。」賦予受特定不利處分而未提起行政救濟程序者,得於通傳會成立起三個月內,向通傳會提起覆審。其係賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者,仍有得提起訴願之權利,而屬一種特別救濟規定,雖對法安定性之維護有所不周,惟其尚未逾越憲法所可容許之範疇。蓋憲法第十六條保障人民有訴願之權,其具體內容與能否獲得適當之保障,均有賴立法者之積極形成與建制,立法者對訴願制度因此享有廣泛之形成自由。除立法者未積極建制人民行使訴願權之必備要件,或未提供人民最低程度之正當程序保障外,本院對於立法者之形成自由宜予最大之尊重。

按行政處分相對人未提起行政救濟,或提起訴願時,已逾法定期間,原處分機關或其上級機關本得衡酌公、私益等相關因素,依職權撤銷原處分;行政處分相對人亦非不得向行政機關申請撤銷、廢止或變更原處分,訴願法第八十條及行政程序法第一百十七條、第一百二十八條即係本此意旨所為之相關規定。依行政程序法第一百二十八條之規定,行政處分之相對人必須符合下列條件,始得向行政機關申請撤銷、廢止或變更原處分:一、須 (1) 具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者;或 (2) 發生新事實或發現新證據者,但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限;或 (3) 其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者等三種情形之一。二、必須非因重大過失而未能在行政程序或救濟程序主張上列事由(同條第一項規定參照)。三、該項申請必須自法定救濟期間經過後三個月內提出;如其事由發生在後或知悉在後者,則自發生或知悉時起算,但自法定救濟期間經過後已逾五年者,不得申請(同條第二項規定參照)。上開通傳會組織法第十六條第一項規定,與之相較並未設有類似之條件限制,而一律允許受特定不利處分且未提起行政救濟之人民,得於一定期間內向通傳會請求就同一事件重新作成決定;雖較其他受不利行政處分之一般人民享有較多之行政救濟機會,惟因係立法者基於法律制度變革等政策考量,而就特定事項為特殊之救濟制度設計,尚難謂已逾越憲法所容許之範圍。而通傳會於受理覆審申請,要否撤銷原處分,其具體標準通傳會組織法並未規定,仍應受行政程序法第一百十七條但書之規範。至通傳會組織法第十六條第二項規定:「覆審決定,應回復原狀時,政府應即回復原狀;如不能回復原狀者,應予補償。」屬立法者配合上開特殊救濟制度設計,衡酌法安定性之維護與信賴利益之保護所為之配套設計,亦尚未逾越憲法所容許之範圍。

八、綜上所述,通傳會組織法第四條第二項規定關於各政黨 (團 )依其在立法院席次比例推薦通傳會委員並交由提名審查會審查之部分,第三項及第四項規定關於審查會由各政黨 (團 )依其在立法院席次比例推薦學者專家組成與其審查通傳會委員候選人之程序,以及行政院院長應依審查會通過同意之名單提名,並送立法院同意之部分,及第六項關於委員任滿或出缺應依上開第二、三項程序提名及補選之規定,實質剝奪行政院院長對通傳會委員之人事決定權,牴觸憲法所規定之責任政治與權力分立原則,惟鑑於修法尚須經歷一定時程,且該規定倘即時失效,勢必導致通傳會職權之行使陷於停頓,未必有利於憲法保障人民通訊傳播自由之行使,自須予以相當之期間俾資肆應。系爭通傳會組織法第四條第二、三、四、六項規定有關通傳會委員選任之部分,至遲應於九十七年十二月三十一日失其效力。失去效力之前,通傳會所作成之行為,並不因前開規定經本院宣告違憲而影響其適法性,人員與業務之移撥,亦不受影響。至通傳會組織法第四條第三、五項有關通傳會委員由行政院院長任命,正、副主任委員由委員互選,並由行政院院長任命之規定,並不違反憲法第五十六條規定。通傳會組織法第十六條係立法者所設之特別救濟規定,不受行政程序法第一百二十八條之限制,通傳會就申請覆審案件,亦僅能就原處分是否適法審查之,從而與憲法保障人民權利之意旨,尚無不符。

九、本件聲請人聲請於本案解釋作成前為暫時處分部分,因本案業經作成解釋,已無審酌之必要,併此指明。

 資料來源:司法院

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