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建構台灣客家文化發展基礎(四)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


伍、建構台灣客家文化發展之基礎權利

在多數國家是多元族群的情況下[29],少數族群權利的保障,被當作是實現民主(國內)、以及促進和平(國內、國際)的先決條件;譬如『保障少數族群架構條約』(1995) [30],便把對於少數族群的保護,當作是歐洲穩定、民主安全、以及和平的前提:

一個多元的真正民主社會,不只應該尊重每個少數族群成員的文化、語言、以及宗教認同,更應該要開創妥適的條件,讓這些認同能夠表達、保存、以及發展。

客家族群權利的保障如果能入憲,象徵著國家願意正式承認我們是一個多元族群的社會,並且誓言要以文化發展來保障少數族群的生存,同時,也希望能藉此從事族群之間的歷史和解,進而可以促進整個社會的和平;另一方面,也代表國家終於同意政治規範族群彼此的關係,特別是透過政治參與的保障來表達權力分享,以提高國加體制的正當性,終極而言,將有助於民主制度的鞏固(圖3)(略)。

對於多元族群所展現的多元文化現象,過去的做法是採取軟硬兼施的同化政策(譬如美國的「大鎔爐」、或是過去的「國語政策」),特別是在傳統的自由主義思維中,強調的是一般化的個人權,頂多只願意接受反歧視式的包容,也就是少數族群的文化特色最好是限定在私人領域、或是有限的公共領域,譬如傳統週所舉辦的嘉年華會。尤其是當支配性的族群採取族群式的民族主義(ethnic nationalism)之際,企圖將其自我族群的認同提升為民族認同、同時又將其他人的認同貶為族群/地域性認同;在如此以小伺大的支配關係下,即使社會在表面上能呈現著和諧共存的表象,卻掩飾不了少數/被支配族群在心理底層的失落。

相對地,多元文化主義強調的是對於文化差異的尊重、相互承認彼此的文化認同,也就是將「認同政治/差異的政治」(identity politics、politics of difference)當作論述的中心[31]。因此,在多元文化主義的精神下,所謂的相互尊重、相互承認,也就是以承認來表達對於對方的尊重,具體而言,就是由國家出面保障少數族群的權利,特別是透過公共領域的制度設計,來表達公平的承認、或是公平的整合條件(Wievorka, 1998; Patten, 2000: 196-98; Kymlicka, 2001: 162-63)。

關心國家整合的人難免擔憂,對於族群差異的承認,是否會造成國家整合的障礙?事實不然,對於少數族群來說,不承認(non-recognition)代表的就是排除在外(exclusion),社會分歧並不會因此降地;相對地,對於族群認同的確認,反倒是有助於民族認同的凝聚,也就是說,唯有「同中存異」、才有可能「異中求同」(Patten, 2000: 204-6)。就是因為支配性族群往往以排他性的方式來進行國家的民族化(nationalized state),有意無意將國家變成族群化的國家(ethnicized state),這才是是當前族群衝突的根源(Wimmer, 2002)。事實上,多元文化主義與民族主義其實是可以相容的,不必為了要塑造民族而犧牲族群認同(Aleinikoff, 1998; Kymlicka, 1995)。

就廣義的少數族群權利入憲的做法來看,最特別的是對於原住民族權利的保障。就象徵意義來看,原住民族權利保障入憲,代表著國家與原住民要重新建立關係的決心[32],這也是一種契約書,表示過去被不請自來的外來政權吸納的原住民,從此要共同建構這個國家;再來,在憲法中承認原住民權利,也是一種最終的保障,以免非原住民社會以人數上的優勢來主導立法,通過不利原住民的法案[33];當然,這也同時表達政府未來如何施政的願景,以提高原住民族的整體地位;最後,光是對於這個議題的討論,也可以提高百姓對於原權的關心、並且促進原住民與非原住民菁英之間的對話,培養彼此的共同體的感覺(Jull, 1998: 13-15)。以憲法來確認原住民族的集體權/民族權,以加拿大的『1982憲政法案』(Constitution Act, 1982)最為明確:

The existing aboriginal and treaty rights of the Aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed。

拉丁美洲國家在1980年代末期以來的民主化,已經有11個國家以憲法條文來表達對於原住民族權利的保障[34],包括阿根廷(1994)、玻利維亞(1994)、巴西(1988)、哥倫比亞(1991)、厄瓜多爾(1998)、瓜地馬拉(1985)、墨西哥(1992)、尼加拉瓜(1987)、巴拿馬(1994)、巴拉圭(1992)、祕魯(1993)、以及委內瑞拉(1999)等國(Van Cott, 2000; Mendoza, n.d.)。在北歐的芬蘭(1999)、挪威(1995)、以及瑞典(1998)三國,也在憲法中保障沙米人(Sami)的權利[35]。另外,紐西蘭、以及澳洲在近年來積極推動新憲,也認真考慮如何將原權入憲,特別是在澳洲,他們把原權入憲當作是與原住民進行歷史和解的關鍵(n.a., 1997; Wickliffe & Dockson, 2001)。

我們歸納民主國家的憲法,將有關少數族群的條款分類如下(圖4)(略)[36]:
 

陸、國內政治環境的支持

台灣首度真正將族群關係做憲政思考的,是流亡日本的學者許世楷在1975 年用日文所草擬的『台灣共和國憲法草案』(附錄二)。許世楷除了在前言描述台灣先民的族群差異,還在條文中正式承認台灣的四大族群(文化集團),分別稱之為馬來玻里尼西亞語系、福佬語系、客家語系、以及北京語系;更重要的是,他引入西方國家採用的「主觀族群認同」做法,主張個人可以每五年「依法修改一次」(第3條)[37]。最別出心裁的是他主張由四大族群各自推選十名議員,共同組成國會的上議院(第51條),此外,在四分之三上議員的決議下,攸關族群權利的下議院議案必須經過上議院通過(第66條),隱約中流露出族群政治學者Arend Ligphart(1977)所揭櫫的「協和式民主」(consociational democracy)影子,也就是以少數否決來顯現多數族群分享權力的誠意;同樣地,他的制憲代表也是由四十名族群代表、加上100名區域(單一選區)代表組成(『台灣共和國憲法制定手續草案』第3條)。

雖然許世楷的台灣憲草在海外的《台灣公論報》引起台灣同鄉熱烈討論,不過大部分的人對於他的上議院設計不敢茍同,理由是違反票票等值的原則;很可惜,這些以理工科為專業的美國同鄉忘了,美國的參議員就是每州兩名,以防止大州以人口優勢來遂行立法、或是修憲的支配。在1980年代,自由時代週刊社社長鄭南榕由海外攜回漢文版,刊載在《自由時代》(254期、1988);當時,國民黨政府欲以「涉嫌叛亂」收押,鄭南榕以言論自由答以「國民黨只能抓到我的屍體,不能抓到我的人」,終於在1989年4月7日引火自焚於雜誌社內[38]。許世楷是福佬人,鄭南榕是外省人(福州人),而鄭夫人葉菊蘭是客家人,也是前客委會的主委,因此,這部憲草可以說是象徵台灣族群之間尋求和解的起步。

約略在同一時期,台灣獨立聯盟日本本部委員長黃昭堂也提出『台灣共和國憲法草案』,主張設立原住民部。雖然當時尚未有族群的概念[39],不過,他以「原住民」來取代官方的「山地同胞」,可以說是開原住民族正名運動的先河。

在野時期的民主進步黨在1991年主導「人民制憲會議」,通過『台灣憲法草案』,除了順應原運菁英的訴求而加入原住民族專章(第9章),還規定多元語言政策,主張教育應以多語言為原則(第24條)。隨後,「第二次台灣人民制憲會議」(1994)[40]除了維持原住民族專章(第10章),來特地加上族群專章(第9章),正式承認台灣是由四大族群組成(第100條);國民有權選擇自己的族群認同,於每回人口普查確認(第101條);保障少數族群的工作權(第102條);國民義務教育以母語進行,每個人必須再學習另一個族群語言(第102條);中央政府、以及國會都應設置族群委員會,由各族推派等額人數擔任委員(第103、104條)。整體而言,不脫許世楷台灣憲草的精神。

此次會議的最大特色是少數族群的代表人數大幅提高,由第一次制憲會議時的兩位原住民代表[41],擴大為一族一名,含平埔族共十一人,而認同「外省人」獨立協進會、以及與台灣客家公共事務協會,也各有四名正式代表。在一讀討論裡,仍以族群組最為熱烈,可見族群關係受到大家普遍關注[42];隨後,族群代表商議全體會議(二、三讀)的策略,達成如下共識:有關少數族群權益的爭議,絕對不能用多數決來處理,否則少數用遠是輸家。反對增添族群章最力的論點,是台灣民族正在形成之中,要走向單一民族國家(nation-state),要淡化族群的區別都來不及了,如果,又以憲法專章四個族群的名稱明示出來,豈不不天下大亂而與眾人的願望背道而馳?有人甚至於擔心,會不會演成諸如南斯拉夫、黎巴嫩、賽普路斯般的內戰?由於族群代表表達不惜集體退席抗議的態度,小組的草案終於被全體大會接受。

政治解嚴(1987)之後,社會運動不斷衝撞國民黨的黨國體制,原住民族權利運動(正名、還我土地、自治)、以及客家族群的環我母語運動方興未艾,特別是在省長(1994)、以及總統(1996)直選以後,族群儼然成為最方便的投票動員機制,朝野政治人物不敢忽視少數族群的訴求,第三次修憲(1994)終於將山胞一詞正名為原住民,進而在四次修憲(1997)加上多元文化的條文(第10條);同樣地,有原民會(1996/12/10)、以及客委會(2001/6/14)也是在這樣的紛圍下相繼成立。

陳水扁總統曾經先後簽定過『原住民族與台灣政府新的夥伴關係』(1999/9/10)、以及『原住民族與台灣政府新的夥伴關係再肯認協定』(2002/10/19),在連任總統之後,陳水扁進一步宣示,在未來台灣的新憲法之中,將特別設立原住民族專章,原住民菁英開始構思這個專章的意義。原民會特別成立了一個「憲法原住民族政策制憲推動小組[43]」,針對該會所提出的專章草案提出十項重大議題,邀請相關學者撰寫論文,並廣邀原住民族各級行政人員、原運人士、以及研究生進行討論,終於正式提出『原住民族憲法專章草案』(2004/11/16)(憲法原住民族政策治獻推動小組,2005)。

大體而言,多元族群的現象並未隨著時間的推移而消逝,反而在朝野對抗的態勢下,少數族群一再被迫交心,頗有左右為難的窘態。尤其是在2004年總統大選之後,本省、外省之間的對立白熱化,國民黨、以及親民黨立法院黨團提出『族群平等法』草案,主張明文禁止族群歧視[44];根據立法院內政委員會的初審,國家必須成立「族群平等委員會」,禁止歧視族群的言論[45]。儘管如此,社會上仍然不願正視族群齟齬的事實,甚至於高舉「政府改造」的巨擘來裁併、或是廢掉客委會、以及原民會。

在原住民提出憲法專章之後,反對的聲音有二。首先,有人質疑是否有其他國家有這樣的做法;我們先前以指出,在民主化的過程中,中、南美洲國家的憲法大多有原住民條款,同樣地,在中、東歐的新憲裡頭,有多加上對於少數族群權利保障的條文。

第二種看法是憲法應該是列舉原則即可,沒有必要過度詳細。如果我們檢視『原住民族憲法專章草案』、『原住民族人權保障專章草案』、『原住民族自治區法草案』、以及『原住民族基本法』(2005),的確有相當的重疊;問題的癥結在原住民族菁英在推動權利保障的過程,由於沒有辦法確保任何途徑,只好多管齊下。事實上,這些草案在實質內容上還是有相當的區隔,也就是由抽象的原則到巨細靡遺的行政措施,因此,憲法上的規範還是有必要的,就端賴我們如何釐清彼此的位階而加以篩選。其實,站在少數族群與多數族群協商的立場,雖然沒有必要漫天要價,不過,應該是可以給自己預留相當轉圜的空間。總之,代議式民主強調一人一票,不論是國會立法、還是公民投票,原本就不利少數族群,特別是法案在相對上可以輕易修訂,因此,憲法的保障總是來得比較穩當。

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[29] 見Eide (1993) 對聯合國人權委員會「防止歧視暨保護少數族群小委員會」(Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities) 所提出的報告;參見Gurr (1993: 28-33)。

[30] 見Geldenhuts 與 Rossouw (2001),『哥本哈根宣言』(1990) 第30條,以及『巴黎新歐洲憲章』(1990) Human Dimension部份。

[31] 認同政治的特色有三:(一)每個人都有多重認同,彼此之間有可能重疊、也有可能相互經爭;(二)認同之間往往有優先次序,因此,必須不斷地經過詮釋、以及承認;(三)除了否定被施加的(imposed)認同外,自我定還要透過與他者進行討論、以及協商(Tully, 2000: 218-20)。

[32] 就墾殖社會而言,國家尋求與原住民族重新定位,大致有宣示、簽訂條約、入憲、以及判決等四種途徑,再透過政治運作,最後以立法的方式來落實。宣示的例子有美國柯林頓總統1994年與美國印地安人及阿拉斯加土著部落領袖歷史性會面談話(President Clinton’s Remarks in Historical Meeting with American Indian and Alaska Native Tribal Leaders, 1994);簽訂條約的做法有紐西蘭的『外坦吉條約』(Treaty of Waitangi, 1840)、以及『外坦吉條約法』(Treaty of Waitangi Act, 1975);而判決一途有澳洲的『瑪莫案第一號』(Mabo No. 1, 1988)、以及『瑪莫案第二號』(Mabo No. 2, 1992.)。

[33] 譬如澳洲國會在1998年對於『原住民土地法』(1993)提出歧視性的修正案,讓原住民深深體會到,如果沒有憲法上的保障,原住民的權利是隨時可以被剝奪的(Oam, 1999: 11)。

[34] 大體而言,憲法中的原住民條款可以包含三種:前言、反歧視、以及權利。首先,如果是在憲法前言提到原住民,通常是在作歷史定位的努力,特別是作為「原住民族」(indigenous peoples)的意義,也就是說,他們是墾殖者還沒有前來之前就已經居住在此,而非「顧名思意/以文害意」的最原先住民(first、original habitants)意思,也就是說,並不涉及考古學家所關心的,究竟在石器時代的住民是否現在原住民的祖先(Eira, n.d.)。再來,就反歧視條款而言,大致是與其他少數族群作一般性的規範。最後,至於原住民族權利的內容,除了認同權以外,還包含自決權、文化權、財產權/土地權、以及補償權等等。

[35] 見http://www.abo.fi/instut/ESC-files/kap5.htm

[36] Will Kymlicka(1995)將少數族群權利分為文化權、自治權、以及政治參與權三大類。

[37] 我們猜測,他大概是指在人口普查的時候;不過,他並未說明是否要在身分證件、或是戶口名簿作登錄。

[38] 見〈鄭南榕年表〉(http://www.nylon.org.tw/life.jsp)。

[39] 他的用字是「種族」(第4條)。

[40] 此回,民進黨並未主導(黨主席施明德),而是由立法委員黃煌雄推動,加上台灣獨立建國聯盟等社會運動團體配合。筆者當時以台灣教授協會法政組召集人的身分,擔任籌備委員會委員、秘書處副秘書長、以及族群與原住民小組召集人。

[41] 林健二(排灣族)、以及多奧(泰雅族,已逝)。

[42] 台灣憲草原住民族章,現要加上族群章,安排上煞費苦心。原、漢關係在位階上屬於族群關係之一,因此族群章或可吸納原住民章所有條文;而原住民代表以為其獨特性恐會被模糊掉。最後,原住民章分立的意見被尊重,而原住民也同意讓一般性的族群章排在前面。

[43] 筆者為副召集人。

[44] 見《大紀元》(2004/4/8)(http://www.epochtimes.com/b5/4/4/8/n504599.htm)。

[45] 見《大紀元》(2004/5/19(http://www.epochtimes.com/b5/4/5/19/n543527.htm)。

(待續)

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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