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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 欣

行政訴訟原告資格的確定及其發展趨勢(上)

文 / 徐欣
【台灣法律網】


專業方向:行政訴訟法學
 
姓    名:  徐   欣       
 
                    目  錄 
 
一: 中文摘要

二: 英文摘要
             
三:行政訴訟法界定的原告資格條件
(一)分析行政訴訟法界定的原告資格條件
(二)對原告資格問題上的缺陷予以突破的建議
(三)司法解釋為我國引入公益行政訴訟提供了契機
 
四:國外對公益行政訴訟的引入給我國提供了經驗
(一)公益行政訴訟在其他國家的發展
(二)在起訴資格擴大化問題上國外的做法
 
五: 具體剖析公益行政訴訟能夠在我國確立的各種條件
(一)我國有現存的法理基礎
(二)能夠建立公益行政訴訟的可行性
(三)我國存在建立公益行政訴訟的現實土壤
(四)順應全球化的趨勢
六: 建立公益行政訴訟必須考慮的問題
 
七: 建立行政公訴制度的可能性和各種理由
(一)行政公訴制度存在的可能性
(二)行政公訴制度能夠建立的各種理由
(三)建立行政公訴制度必須明確的地方
 
八: 展望我國行政訴訟制度的良好前景
 
九:注釋.
 
十:參考文獻
 
 
 
 
行政訴訟原告資格的確定及其發展趨勢
 
 摘要:
 
本文通過分析現行行政訴訟法對原告資格的具體規定與實際中出現的新的訴訟類型,指出現行法律在建構完善的行政訴訟制度上存在的諸多

缺陷,希望借助理論上的研究和實際中的借鑒使我國的訴訟制度突破原有法律的限制,倡導在中國法律界引進國外優秀的公益行政訴訟和行政

公訴制度,從立法和司法實務中使我國的行政訴訟制度與國際接軌。
  
關鍵字:

行政訴訟  行政訴訟原告資格   公益行政訴訟   行政公訴制度 
 
 
 
The settlement of plaintiff qualifications and trend of its development in administrative litigation
 
  
Summary:
  
      In this text, we analyze the concrete provisions of plaintiff qualifications in current Administrative Procedure Law and the new type of litigation in reality

by which we find out there are some faults in constructing perfect system of administrative procedure, so we hope the system can breach the original restraint

through theoretical research and actual practice .At the same time we advocate the publish-spirited administrative litigation and administrative public

prosecution to be established in china ,and then their settlement will help facilitate china's Administrative Procedure Law connect to the world from the

legalization as well as the judicial practice.
 
  
Key words:
  
Administrative litigation 
Plaintiff qualifications of administrative procedure law
System of publish-spirited administrative litigation
Administrative public prosecution
   

  
我國的行政訴訟制度是在中國共產黨的第十一屆三中全會以後,隨著社會主義商品經濟和民主政治的發展而逐步建立起來的。行政訴訟制度的
建立順應時代的需要,同時也是歷史發展的產物。我國的行政訴訟制度建立以來,人民法院積極依法履行審判職責、運用審判權,保護公民、法人或其他組織的合法權益,監督行政機關依法行政,取得的成績是有目共睹的。而我國的行政訴訟制度也在實踐中逐步發展起來,特別是《行政訴訟法》的頒佈與實施,標誌著我國的行政訴訟制度邁上了一個新臺階,極大地推動了行政訴訟制度的發展。《行政訴訟法》實施以來,法院每年判決撤銷或變更行政機關行政行為數與結案數相比,比例是很高的,接近20%;另有30%左右的案件,行政機關在原告起訴後認識到自己的行政行為違法,主動改變原行政行為,得到原告的諒解,故原告撤訴(1)。這樣,民告官制度的存在促進了行政機關依法行政,增強了公民的權利意識和民主法制觀念。但是,我們也看到,行政訴訟制度在我國畢竟是一個年輕的法律制度,無論是在理論上還是在實踐中均有不完善的地方,這就需要認真系統地總結經驗教訓,科學的借鑒國外先進的經驗,從而使我國的行政訴訟制度逐步趨向完善。從目前行政訴訟司法實踐來看,行政訴權的正確賦予、原告資格的準確認定,確實是一個難題。隨著我國行政法制的不斷發展與完善,市場經濟的逐步深入,政府職能的不斷轉變,出現了一些新類型案件,傳統的原告資格理論已經很難解釋實踐中出現的問題。因此,在行政訴訟中對於原告資格的認定就成為司法實踐中的一個難點。研究行政訴訟原告資格問題,不僅僅是一個理論問題,更是一個實踐問題。

一、我國行政訴訟法界定的原告資格條件

   我國《行政訴訟法》界定的原告是認為自己的合法權益受到行政機關和工作人員的具體行政行為侵害的公民、法人或者其他組織。從行政訴訟法立法時我國的法制環境和“民告官”的各種條件考察,此界定設立的“門檻”(2)雖然有點高,但在當時也許是必要的和適當的。然而根據我國現有的法律環境和全球化、民主化對行政法治的要求來看,這一門檻應進一步降低。

(一)具體分析行政訴訟法界定的原告資格條件

  《行政訴訟法》第二條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟”。該條款設立的“門檻”共有四級:第一,起訴人具有“公民.法人或者其他組織”身份;第二,所訴行為主體是“行政機關和行政機關工作人員”;第三,所訴行政行為是“具體行政行為”;第四,起訴人認為所訴行為“侵犯其合法權益”。也就是說,要想以原告身份提起訴訟,必須跨過這四級臺階,方能介入訴訟,如此一來,只有符合這四個條件,才能提起行政訴訟,這四級臺階就顯得有些高不可攀了。根據傳統的“訴訟利益”理論,原告起訴只能就與自己權利或法律上利益有直接關係為限,但是僅僅依靠利害關係人來解決社會所面臨的個人利益的自我保護問題有時是不充分的,特別在社會公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接關係的人往往是受益者,不會提起訴訟。而且在某一特定問題上有直接利害關係的人並不一定代表全社會的利益。所以為了維護社會公共利益,對《行政訴訟法》設立的四層臺階有必要層層整修一番,以便支持無力主張權利的弱者就行政機關的違法行政行為提起行政訴訟。

(二)對原告資格問題上的缺陷予以突破的建議:

第一級:起訴人具有“公民、法人或者其他組織”身份。如果僅限於此,對公民、法人或者其他組織無力主張權利或者受到阻礙時是否任由其權利被侵犯?一般民眾,國家檢察機關等能否被賦予行政訴訟原告資格?

第二級:所訴行為主體是“行政機關和行政機關工作人員”。除此之外,其他非國家的公共組織的行政,如公共社團(律師協會、醫生協會、消費者權益保護協會、足球協會等)實施權力性行為侵犯相對人合法權益時,可否提起行政訴訟?

第三級:所訴行為是“行政機關的具體行政行為”。何謂具體行政行為?至今尚無定論。行政法學理論上通常將針對特定的人和事,且不能反復使用的行政行為界定為具體行政行為,而將針對非特定的人和事,且能反復使用的行政行為界定為抽象行政行為。這一劃分並不嚴密,而且隨著行政訴訟制度的發展,許多屬於抽象行政行為範疇的行政行為已納入到行政訴訟的受案範圍,針對眾多的人作出,但不能反復適用的行政行為其存在本身就具有一種執行的威懾力,若事關公眾利益的不利決定使人產生觀望、懼怕心理,最終導致大多數人利益受損,行政的正當性就會遭到破壞。因此,若訴訟標的涉及到公共利益,具體與抽象之劃分是否過於絕對?

第四級:起訴人認為所訴行政行為“侵犯其合法權益”。行政相對人除了為自己的合法權益提起行政訴訟以外,是否還可以為社會公共利益提起行政訴訟?在某種意義上,公益也包括私益,行政機關行使職權用的是納稅人的錢,如果行政機關用納稅人的錢不辦事或者亂辦事,損害了社會公益(如環境、秩序、安全等)或者聽任社會公益受損,納稅人可不可以告行政機關?

(三)司法解釋為我國引入公益行政訴訟提供了契機

 2000年3月最高人民法院做出的有關司法解釋令法律界人士大為振奮。因為新的司法解釋規定凡是認為與具體行政行為有法律上利害關係的均能以原告身份提起訴訟,還進一步做出具體規定,賦予相鄰權人、共同競爭人、間接相對人、加害人等以原告資格。這些規定客觀上進一步放開了對原告資格的限制,突破了原來規定只有行政相對人才有原告資格的限制,使那些雖然不是行政行為所直接針對的,卻受到行政行為影響的相關人具備了在其合法權益受到侵害時的起訴資格。法律上放寬了起訴權賦予上的限制,有利於公民訴權的保護,更加促進行政機關依法行政。但是,理論上缺乏研究,實際生活中又因為法律本身的漏洞出現很多讓人尷尬的地方,迫切需要理論上有更大突破,這一要求使得法學界掀起在中國借鑒國外先進經驗,引入公益行政訴訟的討論高潮。

  那麼什麼是公益行政訴訟,誰有權提起此類訴訟,其範圍又有多大呢?

公益行政訴訟,也即民眾訴訟,是指任何公民法人或者其他組織,為維護公益,就無關自己權利及法律上利益的事項,對於行政機關的違法行為請求法院予以撤銷而提起的行政訴訟.這種做法的特點在於高度重視行政訴訟的監督行政機關依法行政的作用,民眾與行政機關對簿公堂幾乎毫無限制。但是鑒於剛剛頒佈司法解釋做出適度放開的規定,一時之間還不可能完全突破原有的原告資格理論,也必定還存在一個摸索和適應調節的階段,完全照搬國外對行政訴訟毫無限制的做法為時尚早,條件也未成熟,這都我由我國的實際情況所決定的。雖然公民參加國家事務的管理是我國憲法賦予的權利和義務,但是公民通過訴訟直接對侵害國家利益和公共利益的行為向法院起訴,由法院直接追究其違法責任,在我國司法界仍然是一個嶄新的話題。在推進依法治國,建設社會主義法治國家的今天,設立公益行政訴訟制度,制裁侵害國家利益和社會利益的違法行為,應逐步開始納入立法日程。縱觀世界各國的法制建設,在當今全球經濟一體化的時代格局中,我國在某些方面的建設的確有些落後。因此,我們應該從法律上開展合乎實際的移植和嫁接,使我國的立法和司法建設與國際接軌,為我國司法改革和社會主義民主實現形式提供新的思路和模式。

二、國外對公益行政訴訟的引入為我國提供了經驗

(一)公益行政訴訟在其他國家的發展

海外設立的公益訴訟或者行政公訴制度,為我國建立公益行政訴訟制度積累了一定的經驗。在日本,公益訴訟被稱為民眾訴訟,它是指國民請求糾正國家或公共團體機關不符合法律行為,並以選民資格及其他與自己的法律利益無關的某種資格進行的訴訟。它不是以個人法律上被保護的利益為救濟目的,而是使國民處於公共行政監督者的地位,維護客觀的法律秩序,且只有在法律有明文規定時才適用。在德國,《行政法院法》確立了行政訴訟公共利益代表人制度,即由聯邦檢察官、州檢察官和地方檢察官分別作為聯邦、州和地方的公共利益的代表人,分別參與相應的行政法院的行政訴訟。公共利益代表人以參加人身份參加,為捍衛公共利益,可以提起上訴和要求變更(3)。在英美國家,據學者考證,現代意義上的原告資格概念最早見於英國議會委員會的紀錄。英美“法院的作用和法律制度本身正經歷著一場深刻的革命(4)”“每個人都是公共利益的守護者,只要適合,每個人都可以在法院代表公共利益”(5)。印度通過琲e污染事件、泰吉·馬哈陵案件等公共利益訴訟,印度最高法院在80年代初期對其自身的作用自覺地進行了根本性變革。針對“弱小階層的社會地位”,在公共利益的訴訟中,不再遵循甲謀求行使權利來對付乙的私人權利(義務)模式(6)。”在古羅馬,為了維護公共利益不受侵犯,亦有全民訴訟。公共利益訴訟中出庭資格和進入法庭規則已經或多或少地被棄用了。公眾中任何一個成員都可以發動“公共利益”請願來實施社會弱者上的群體權利,唯一的限制是請願者不應該為了間接原因或不光明正大的或政治利益而提起訴訟。

外國的東西對我們有用,一是通過借鑒,它是我們行為的參照;二是通過吸收、移植,它是我們行為的直接規則,因為我們不得不參照和移植,世界範圍有它共同的遊戲規則,雙方都需要並遵守,使得我們的行為獲得正當性和合法性,排除了某種機構、團體和個人的質疑。

(二)在起訴資格擴大化問題上國外的做法

起訴資格在《布萊克法律大辭典》中被定義為“某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程式的足夠利益,其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的原告。”起訴資格在英美法系中逐漸拋棄了殘留私法特徵的行政訴訟起訴資格標準,英國甚至出現了代表全體公共利益而抗衡未履行法定職責的公共權力的“公眾起訴權”概念。外國人對起訴資格的擴大化也曾怒不可遏,這一點在美國人伯納德·施瓦茨的名著《行政法》、英國法官丹甯勳爵《法律的訓誡》、韋德《行政法》塈鋮鴞P樣的字眼,但是發展到今天,美國通過一系列單行法,成為現代公益訴訟制度比較健全的國家。

“只給有資格的訴訟當事人以救濟”,這歷來是獲取救濟的重要限制。這項法律的出發點是:救濟是與權利相關聯的,因此,只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲取救濟。其餘任何人在法院面前都沒有這種必要的資格。“在私法中,這個原則可以從嚴應用,在公法中,只有這個原則還不夠,因為它忽視了公共利益的一面(7)。”今天,中國法院也“必須進行公法與私法分離的外科手術(8)”“法律設法給沒有利害關係或沒有直接利害關係的居民找到一個位置,以便防止政府內部的不法行為,否則沒有人能夠有資格反對這種不法行為(9)。”

    (待續)

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作者簡介
徐欣,女,1980年8月出生於中華人民共和國湖北省京山縣,1998年就讀于天津工業大學經濟法專業,經過四年大學本科學習,2002年考取湖北省武漢大學法學院碩士研究生,專業為訴訟法,主攻方向是行政訴訟法學。

 

 

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