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強化監察權就是要迴避利益衝突

文 / 花穗珍
【台灣法律網】


陳菊歷經波折 終於就任監察院長兼國家人權會主委

蔡總統六月19日提名現任總統府秘書長陳菊和國民黨籍的黃健庭分別出任監察院正副院長,引發熱議。馬前總統認為:陳菊原為蔡總統的幕僚長,民進黨派系色彩濃厚,若出任監察院長,監察院將形同為內閣的延伸,不能維護監察院超出黨派、獨立憲政機關的定位,因而呼籲蔡總統撤回提名。前副總統呂秀蓮表示:監察院不是各政黨找人湊合、政黨和諧的地方,她對民進黨執政,愈來愈背離民主憲政精神,感到痛心,呼籲「當家的拜託不要汙染民主」。稍後黃健庭婉謝提名,陳則是依法辭黨職,表現超越黨派出任監察院長之決心。國民黨立法院黨團以「監委酬庸,拒絶背書」,指陳菊德不配位,反對她出任監察院長,29日佔據立法院議埸,與執政黨籍立委爆發口角及推擠,到七月14日審核監委提名已演變成更火爆的流血衝突,議場淪為戰場,主席台成擂台。七月17日在野黨退席,陳菊獲大多數在場立委同意出任監察院院長,其他被提名者也全數獲同意出任監察委員。

朝野立委法送拳腳 人權團體送玫瑰 期待監察委員維護正義

迥異於朝野兩黨在立法院相送的拳腳,民間人權團體送監察院的是親手編織的玫瑰。六月23日上午包含百歲人瑞李培潮在內的數百名人權志工,由新手媽咪小涵代表向監察院致贈99朵玫瑰,感謝監院維護人權、伸張正義,由新獲國家人權委員會提名的監委田秋堇,及監委蔡崇義代表接受。依去年底在國際人權日三讀通過的《監察院國家人權委員會組織法》,監察院即將設國家人權委員會,由監察院長兼任主任委員,代表國家維護人權。小涵說明99朵玫瑰之涵義:1996宗教掃黑假案爆發時,小涵還是小學生,和其他弟子含冤忍淚,一同等待被違法羈押的師父師母獲釋,將心中的思念與委屈,編織成一朵朵的『心蓮』,如同楊逵著『壓不扁的玫瑰』,面對公權力迫害,不妥協也不屈服。小涵感謝廖健男、李伸一、趙榮耀三位監察委員主動調查,讓大眾知悉濫權檢察官的荒唐行徑,就像乾旱時的及時雨,故而贈送眾人手編的心蓮,請求兩位委員繼續堅持真理,和人民一起守護人權、守護正義。基隆市民陳青旭也當場表達感謝,因為欠繳1.8萬罰款,致祖屋慘遭強制拍賣,一家三代險淪落街頭,幸好王幼玲、高涌誠、蔡崇義三位監察委員主動調查,加上陳志龍等好心教授們全力搭救,才保住一家。

人權團體送玫瑰給監察院,說明人權尚未獲得充分保障,人民期待監察委員出面維護正義。但是代表民意的立法院卻不這樣想,才剛打完群架的民進國民兩黨,加上時代力量和民眾黨四個黨團,都異口同聲表示要修憲,好廢除監察院及考試院。立法院長游錫i高興地說,這就是三權分立,監察權將回到立法院。但是這樣一來,陳菊就成為末代且任期超短的監察院長,游錫i幫陳菊表態:陳菊不在乎這種事。

人民需要的是立即有效保障人權

陳菊在美麗島事件後被判死刑,坐了六年黑牢,身心慘遭酷刑,此後為台灣民主貢獻良多,或許真的不在乎權位,更不罣礙被游表態,但若要廢除監察院,民進國民兩黨群架就算白打了。更重要的是,人民的人權由誰來顧? 高層爭權佔位總是動作迅速確實,南拳北腿挾槍持刀,浴血落牙奮不顧身,為人民爭人權卻溫良恭儉讓。無論五權三權,人民總不希望99朵玫瑰白送了,百歲人瑞還要再等下去。姑且不論未來如何修憲,擺在眼前的是有太多濫權的官員炮製了太多假案,有太多李培潮在等待,有太多小涵在哭泣,還有太多陳青旭們被逐出家門,他們已等太久了。何況要修憲廢監考兩院是近似變更國體的重大工程,像是多重器官移殖而非剪指甲,絕不是兩三年就可以搞定的。但是人民需要的是立即有效保障人權,不能等修憲後才給人權。人民或許看不懂高層爭監察權如何迅速確實,人民要的是監察權能迅速確實保障人權。

關鍵不在於五權或三權 在迴避利益衝突

本文認為:保障人權的關鍵並不在於五權憲法或三權憲法,而是公職人員是否能真正迴避利益衝突,秉公施政。若公職人員真能依法奉公而不汲營私利,憲法設定的制衡機制-針對公職人員的監察權-就能正常運作,就可阻止公職人員濫權,才能保障人權。由監察院近80年的演進史,恰可說明迴避利益衝突有多重要。

孫中山誤解美國議院以監察權行專制

西方政治運作是三權制衡,而孫中山認為這還不夠好,故而1906年12月2日孫中山在日本東京《民報〉周年紀念會上的演講「三民主義與中國民族之前途」提出把監察權從立法權切割出來單獨運作。孫中山說:「就是現在立憲各國,沒有不是立法機關兼有監督的權限。那權限雖有強有弱,總是不能獨立,因此生出無數弊病。比方美國糾察權歸議院掌握,往往擅用此權,挾制行政機關,使他不得俯首聽命,因此常常成為議院專制」。孫中山這段話引起許多學者質疑,因為美國歷史上很難找到議院專制時期,更難以推論出議院擅用糾察權(即監察權)挾制行政機關的先例。硬要說“議院專制”,英國可能比美國參眾兩院更專制些。雖然有人譏諷英國議會是[除了不能把女人變成男人之外,什麼事都做得到],但英國是內閣制,英國的行政權與立法權都是由民意產生的,總理和內閣閣員是由議員互選產生,總理必然是議會多數黨領袖,即使內閣閣員負政治責任而辭部長職,仍然具有議員身分;行政權的領導-總理和內閣閣員,必然是受其他議員尊重的資深議員,行政權與立法權在議會是合而為一,故而根本不存在行政權與立法權相衝突的困境,也無從“議院專制”。嚴格來說,英國狹義的行政權應該是從各部會的常務次長算起,常務次長以下是常任文官,不受政黨運作影響,是效忠英國而不是效忠政黨或總理。有趣的是,內閣制是光榮革命(1688)以後逐漸演變而來的慣例,並無成文憲法,迄今332年英國無流血政爭,還以面積僅四個台灣大的島國稱霸全球達百餘年,本文在這332年英國歷史也未找到“議院專制”時期。而且,英國議會是有完整的監察權,對於查緝貪腐是出名的嚴厲又徹底有效,為各國(包括台灣)圭臬。硬要說是“議院專制”是太遠了,只能說英國議會把英國國王虛位化了,取代英王而專制,但這是人民的民意專制。英國沒有成文憲法,名為君主,實為民主,確實保障了人民的人權。

威爾遜總統與參議院不合 歷史上並無議院專制

美國則是以成文憲法行總統制,總統是形式間接實質直接民選產生,但參眾兩院同樣是直接民選,三者都代表民意,而美國歷史上絕大部分時間眾議院多數黨、參議院多數黨、和總統三者分屬不同政黨,故美國總統先天上就很容易和參眾兩院衝突,但美國憲法也設計了許多機制來解決衝突,這種衝突或許對見慣專制獨裁的孫中山而言很難想像,但對美國民眾而言是司空見慣,和監察權無關。究竟,民主政治就是動口不動手,而美國也確實是民主政治,總統、眾議員和參議員的權力都來自民意,再如何衝突,人民仍舊是主人。美國歷史上確實是有總統和參眾兩院嚴重衝突,因而鑄下大錯,那是1919的威爾遜,一戰勝利後美國確定是世界霸主,威爾遜指點全球江山、號令歐亞列強,主導凡爾賽條約而獲得諾貝爾和平獎。他力推美國加入他一手建立的國際聯盟,好維護世界和平。這遠大的理想要美國納稅人先出錢買單,但是美國日後會從統治世界獲得天文數字的經濟利益,這是19世紀的英國和20世紀後期迄今的美國經營模式;但當時的美國的主流民意認為美國在一戰出力出錢,卻沒在凡爾賽條約賺到錢,接下來的國際聯盟一定是賠本生意,參議院硬是不背書凡爾賽條約又不參加國際聯盟(美國憲法第二條第二款:總統有權締訂條約,但須爭取參議院的意見和同意,並須出席的參議員中三分之二的參議員同意),狠狠打臉威爾遜總統。氣急敗壞的威爾遜只得四處公開演講以直接爭取人民支持,擺明和參議院對著幹,這是總統制的大忌-跳過議院訴求民意,教參議院顏面何存? 風塵僕僕的威爾遜於1919年9月25日公開演講時中風倒地,此後威爾遜幾乎不能治事,但威爾遜全力隱瞞此事,副總統和內閣閣員有好幾個月都見不到總統,實際上是由妻子Edith代行總統職權,直到任期在1921結束。威爾遜中風後個性變得憂鬱多疑,和中風前那個調和歐洲各強權、指點全球江山的霸主完全不同,當然不能“爭取參議院的意見和同意”。威爾遜總統和國會衝突,造成了美國的孤立和姑息立場,沒有美國鈔票與槍炮的國際聯盟比門神還不如,只能道德勸說,這就縱容希特勒和東條英機的軍國主義,終於搞出二次大戰,但是和監察權實在無關。本文查閱威爾遜之前的歷任總統治國歷史,並未出現“議院專制”或嚴重的總統與國會衝突,因此本文無法理解孫中山批判美國“議院專制”由何而來。

美國議院可以傳喚人證及物證 不從官員以藐視國會論罪

監察權如何懲治貪腐,可用美國參眾兩院的運作為例。參眾兩院除了立法權以外,也有調查權來監督行政部門是否確實施行法律。美國參議院和眾議院轄下的各委員會,可以傳喚(subpoena) 官員或文件(人證及物證),和法院傳喚有同樣的法律地位,拒絕的官員會被依藐視國會罪(contempt of congress,Act of January 24,Ch. 19,1857年立法),提請司法部調查起訴,再由法院審理,被定罪的公務員可被處1至12月徒刑,併課100元至10萬元罰款。美國公務員都知道抗拒國會傳喚的後果是入監服刑,很少人敢公然對抗國會。傳喚一字來自拉丁文sub(under)和poena(penalty),意即不服從就受罰。違法官員真正怕的是調查權,因為它可以同時傳喚人證及物證,違法官員很難隱藏證據。例如經常口無遮攔嚇壞媒體的明星國務卿季辛吉,1973和北越代表黎德壽簽訂巴黎和平協定而獲得和平獎,但是北越在1975就消滅了美國的盟邦南越,結束了越戰,但隨即展開殺戮數千萬人的階級鬥爭,這是殺人最多的諾貝爾和平獎。越戰是美國歷史上唯一的大敗仗,和平獎得主季辛吉成了美國之恥,被認為應負起越戰失利責任,1975年被眾議院情報委員會傳喚,季辛吉百般抗拒,但面臨藐視國會罪大刑伺候,也只得乖乖就範;還有許多內閣部長也是想抗拒傳喚,但是敵不過藐視國會罪。由此可見美國參眾兩院可不是紙老虎,調查權更不是蒼蠅拍,藐視國會罪才是把公務攤在陽光下、強制官員公正公開、擊破密室分贓造假的最強武器。

美國的彈劾權只是國會權力象徵 實際作用不大

至於彈劾權,雖然可以被彈劾官員的範圍及罪名很廣,但國會能給的最嚴厲的處份僅是撤職,若涉及其他的罪則是由司法體系起訴定罪,這是避免立法權侵犯司法權。依美國憲法第一條,彈劾是由眾議院以簡單多數通過彈劾提案(類似檢察官起訴)後,移送參議院審判,由參議院議長(即副總統)主持審判;若彈劾對象是總統,則由首席大法官主持。若多於三分之二的參議員認為彈劾對象有罪,彈劾對象才要受罰,參議院作用類似大陪審團。依美國憲法第二條第四款規定:總統、副總統或任一文官,被彈劾且被定罪為叛國、賄賂、其他重罪或不當行為者(high crimes and misdemeanors),即須撤職。雖然憲法規定彈劾權適用於所有文官,但實際上只有用在法官、內閣部長、和聯邦議員這樣的高階官員,中低階官員的違法有司法體系伺候就很夠受了,用不著彈劾。美國憲法1789年開始施行至1906年,眾議院僅通過10次彈劾提案移交參議院,10位被告有兩位現任總統(1860年Buchanan被控貪汙;1868年Johnson被控違反任期法,但任期法被最高法院判違憲;兩人皆獲判無罪),一位國防部長(被控貪汙後辭職),一位聯邦參議員(1797被控陰謀協助敵國英國攫取友國西班牙領土,但參議院拒審此案,僅把被告驅離參議院),和六位法官(酗酒、濫權、政治偏袒、枉法裁判、支持南方的邦聯制),10位被告中只有兩位被定罪。美國建國迄今兩百多年,眾議院僅啟動62次彈劾程序,由眾議院通過的僅20次,被參議院定罪僅8次,平均30年一次,比日全蝕還稀罕,比修訂憲法還困難,而且沒有任何一位總統是被彈劾下台的。1974年的尼克森是在眾議院通過提案後就自行辭職,彈劾提案因而失效,未受參議院審判。由上可知,美國的彈劾權只是國會權力的象徵,實際作用不大。

法蘭西第三共和稅制不公 貪腐駭人 慘遭納粹滅亡

1906年孫中山所稱的“議院專制” ,歷史上比較接近的是法蘭西第三共和,自1870年普法戰爭後成立至1940年被納粹德國滅亡而終。第三共和是歐美政治史上是最荒唐的一場鬧劇和悲劇,只有一次大戰後的德國威瑪共和可比。第三共和的內閣平均壽命大約是半年,議會也亂成一團,和今日台灣幾乎一模一樣,但是法蘭西議會是癱瘓而不是“議院專制”,也和監察權無關。雖然打贏一次大戰,但政局依舊糜爛難救。第三共和滅亡的主因,並不是議院擅用監察權挾制行政機關,而是保皇派與共和派惡鬥,終至法蘭西崩盤0。第三共和時期的法蘭西銀行(Banque de France,法國的中央銀行)是由拿破崙指派的一些大家族掌控,這些大家族是波旁王朝時代就掌握了稅政,又壟斷國營事業,到了第三共和時期仍然壟斷錢脈,也毫不遮掩地倡言恢復帝制,是為保皇派核心,結果是從內閣到鄉村皆有駭人的貪腐,保皇派享盡資源卻繳很少稅,而基層勞工要負擔大部分的稅,卻沒有接收高等教育的機會,故而慘遭剝削,收入只有同時期德國勞工之半。不少基層民眾眼見翻身無望,對於法蘭西第三共和完全絕望,只得乞靈於列寧的共產主義第三國際,妄圖用階級鬥爭來建立無產階級天堂,整日搞武裝暴動想推翻第三共和來加入第三國際,結果經濟更加蕭條,生活更加悲慘。法蘭西第三共和70年,政客淨是搞冤錯假案行政治整肅,媒體則是收黑錢放假消息,金融弊案和詐騙案層出不窮,背後大多有高階首長、警察和司法官包庇甚至分紅,很像今日台灣。如此混亂的政局,使基層民眾難以溫飽,致生育率銳減,到二戰前夕的1938,眼看納粹希特勒一步步進逼,政府卻徵不到兵-因為沒有年輕人,也沒有中階軍官-因為政府薪餉太低無以為生,中階軍官紛紛離職,剩下早該退休的80多歲將帥帶領大多不到18歲未經訓練的新兵,要如何對抗在西班牙內戰和波蘭戰場淬練過的精銳德軍? 就這樣,曾經的歐洲第一強權只打了一個月就滅亡了。事實上,法國大革命根本還沒成功,人民沒有[自由、平等、博愛],第三共和就在兩個極端派系惡鬥之中覆亡。現在來看法國歷史,第三共和並非“議院專制”,要拯救法國第三共和,應該是強化監察權好懲治貪腐,而不是弱化監察權。

蔣中正只問利害不論是非 想利用孫殿英 終嘗惡果

1906年滿清政府的監察權已經如門神般無效,被孫中山批判[為中國從古以來,本有御史台主持風憲,然亦不過君主的奴隸,沒有中用的道理] ,而滿清官吏貪腐的程度正如林覺民寫道[遍地腥羶、滿街狼犬],此時應該是強化監察權好肅貪才是,很遺憾的是孫中山救中國的藥方卻是弱化監察權,這種超前佈署在今日台灣造成了嚴重後果。孫中山來不及看到他的五權憲法實施就過世(1925),到1931國民政府成立監察院,首任院長是于右任,才開始實施試行五權,同時國民政府開始著手擬訂憲法草案,到民國25年(1936年)5月5日公布,史稱「五五憲草」。于右任並非監察院長首選,國民政府原想由蔡元培出任,蔡元培卻不肯就任,蔡說「監察制度在民主國家發揮過相當作用,可是在豺狼當道安問狐狸的局面下,有什麼可為呢?」蔡這樣說倒也中肯,因為當時表面上國民政府是統一全國,實際上國民政府只是鬆散的加盟店,各地軍閥表面上以中山先生信徒自居,實際上在搞剝削人民大賽,藉經營娼館和煙館(鴉片)斂財,或壟斷礦產和鐵路水路交通再抽重稅,好多榨些油水買軍火擴張地盤。典型的軍閥是土匪孫殿英,1928年五月為籌措軍餉,藉口演習,盜挖清皇家東陵墓園內乾隆與慈禧的陪葬品,被外國使館人員揭露,丟臉丟到全世界,致輿論大嘩,都要求蔣中正懲處孫,但孫殿英剛剛從敵帥張宗昌手下率一個軍的兵力投誠到國民政府,正是蔣中正招降納叛的樣板,蔣中正還要靠孫的兵力和臉皮招安張學良,當然不會真的處份孫殿英。孫殿英也很識相地把變賣陪葬品所得分潤國民政府上下,這件超大國際醜聞就不了了之。1928年12月,張學良果然易幟,投效國民政府,全國統一,革命軍蔣總司令聲望達於頂峰。另一方面,蔣中正不處份孫殿英,導致溥儀和滿清遺老恨透了國民政府,只得全面倒向日本,不惜一切代價也要報挖祖墳之仇。肅親王善耆不惜把七歲愛女顯玗郡主送給日本人川島浪速做養女,改名川島芳子,成年後成為特務對抗國民政府。日本見到滿清皇族可以利用,更加碼投資兵力侵略中國,終於搞到中日大戰。蔣中正抗日雖險勝,在東北剿匪卻以優勢兵力而全輸,主因正是不得東北民心,而孫殿英盜墓是原因之一。這般惡果蔣中正只得概括承受。由後來的歷史來看,孫殿英實在不值得蔣中正這般禮遇。1930年,閻錫山、李宗仁和馮玉祥聯合反蔣,史稱中原大戰,一時聲勢浩大,蔣可能不敵,孫即依照西瓜大邊定律,投靠閻李馮,出任安徽省政府主席。稍後張學良出兵助蔣介石,閻李馮敗退,孫又投靠張。1934年孫又被閻錫山收編,至1943年抗日兵敗,孫又率部眾投降日軍,明的是叛國資敵當漢奸,暗中賣鴉片圖利,另一方面秘密和重慶政府通信。日本投降後,蔣中正赦免他漢奸罪,讓孫帶兵抗擊共產黨。1947年孫兵敗被俘,在戰俘營中因毒癮發作而死。孫殿英是那個時代典型的投機者,不忠不義的牆頭草土匪,偏偏蔣主席就是想要利用這種投機者,這是蔣中正只問利害不論是非的惡果。

于右任只問是非不論利害 蒼蠅老虎都打

在蔣中正只問利害不論是非的氛圍下,新任的監察院長于右任卻是只問是非不論利害,「明知其不可為而為之」,面對輿論質疑「監察院只拍蒼蠅不打老虎」,于右任說:「一個蒼蠅,一個老虎,只要它有害於人,監察院都給它以平等待遇。」于右任初任監察院長時,監察委員是依孫中山的規劃,是常任文官而非民意代表,也還沒有詳細的考選監察委員的法規,于右任只能找社會清流出任。神奇的是,于右任真的打了許多老虎:1932年彈劾行政院長汪精衛賣國,又彈劾司法院長居正貪污和立法院長孫科失職,1947年2月再彈劾行政院長宋子文和中央銀行總裁貝祖貽,至於部長、省主席、軍團司令更是不計其數。從1931年至抗戰前的1936年,監察院共彈劾官員1337人,包含政務官15名;從1937年至行憲前的1947年,共彈劾官員1524人,包含政務官9名。在諸多開國大老之中,于右任算是最坦率不搞計謀的,憑著一股藝術家的硬骨,真的說到做到。

戰火中張君勱寫出妥協扭曲版憲法 弱化監察權

1945年日本投降後,國民黨和共產黨展開雙十會談(1945年十月十日)和政治協商會議(1946年元月十日開始,為了與1949年9月由中國共產黨主導的中國人民政治協商會議區隔,史稱1946年的會議為「舊政協」),國民黨原來想以五五憲草來推動制憲,但共產黨和其他政黨組成的中國民主同盟反對。更大的壓力來自美國駐華調停特使五星上將馬歇爾,迫使國民黨簽署停戰令(元月十日),這才開始政治協商。國民黨為顧全大局,也就不再堅持五五憲草,而且同意由民主社會黨主席張君勱另擬憲法草案,以示公正無私。張君勱是清朝最後一屆的進士,曾公費留學日本早稻田大學政治經濟科,後獲得柏林大學政治學博士學位,是當時少數的政治學專家,他本身學識並不差。但是在政治協商會議之前,毛澤東早就下定決心要武裝鬥爭,協商會議也不過是緩兵之計,共產黨完全是以奪取政權為目的,根本不管憲法寫得合不合理。反而是國民黨為免內戰,在政治協商會議上做了太多讓步妥協。政治協商會議有五個分組,元月19日開始分組協商,憲法分組在25日就達成協議,是最早結束的分組。重要的協議包括:內閣制、監察委員由省議會選舉產生、司法行政權不屬於司法院,決定了憲法基本架構與政府制度,作為張君勱起草憲法的依據。和美國制憲會議耗時三個半月相比,政治協商會議真的太快了。1946年四月初張君勱完成初稿,史稱政協憲草,並在1946年11月22日由立法院通過,經國民政府主席蔣中正提交制憲國民大會審議。張君勱是採用孫中山五權架構,又刻意引用美國憲法的制衡機制,但是兼採英國的內閣制和總統制,這是由於共產黨在政治協商會議中堅持,張君勱才不得不寫出這款混血妥協扭曲版,而不是孫中山原始的構想。許多國民黨代表很不滿張君勱初稿和國父遺教相差太遠,要求改回五五憲草式樣,民主社會黨則宣稱將離席抗議以反制。蔣中正眼看憲法即將破局,即道德勸說國民黨代表忍讓為國,尊重民主黨派的意見,此時國民黨副總裁孫科以孫中山嗣子的身份,勸說國民黨代表不必拘泥於國父遺教,這才讓制憲國民大會開下去。奇特的是,1946年底制憲國民大會召開時,國民黨和共產黨已全面開打,共產黨當然不可能參加制憲國民大會,國民政府剿匪軍事正開始由盛轉衰,蔣中正不得不接受這部有共產黨基因、他很不滿意的憲法,以圖拉攏其他小黨派共同抗擊共產黨。依1946年版的憲法,總統是虛位元首,是國家精神象徵,依憲法第37條,行政院長才是掌實權者,這是法國第三共和及德國威瑪共和採取的制度,而如此設計是以虛位的總統取代原來的帝王,和君主立憲精神相似,只是國家元首非世襲。21世紀的德國、新加坡和以色列的總統,也是虛位元首。在憲法規定虛位總統之下,蔣中正一度考慮請文史學者清流代表胡適出任總統,自己以行政院長和國民黨總裁身分掌實權。

監察院立法院各有一半調查權 永遠湊不齊拼圖

1946年版憲法對於監察權的設計,反而完全承襲孫中山於1906年[弱化監察權以避免議院專制]的構想,然而監察委員卻不是像孫中山構想的依考試制度選任訓練的常任文官,而是像立法委員一樣的民意代表。依憲法第九十五條:"監察院為行使監察權,得向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件",監察院是可以調閱文件,卻未明文規定像美國國會一樣可以傳喚官員到院報告,這是張君勱把監察權從立法權切割出來而遺漏的致命傷,張君勱切割得太機械太僵化。在歐美的三權分立制度中,監察權屬於立法權,考試權屬於行政權,這是英國從大憲章(1215年)就萌芽,經過四百多年流血實驗,到光榮革命(1688年)後才大備的制度,迄今三百多年無流血政爭。孫中山的五權分立,卻是僅止於構想,到1947年也才剛開始實驗,就碰上國民政府已打到快全盤輸光的內戰。可惜孫中山和張君勱只看到三權分立的表面,卻沒看到神髓。立法院依憲法第六十七條:"立法院得設各種委員會。各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢",立法院有權傳喚官員,卻無權看到相關文件;相反地,監察院有權調閱相關文件,卻無權傳喚官員。這好像砲兵指揮官把砲交給某甲部隊,卻把彈藥交給某乙部隊,還刻意讓甲乙兩部隊永不相見,這樣的砲兵只能打嘴砲,上戰場沒有一點火力,必死無疑。同理,這樣的立法院和監察院,只能淪為行政院的橡皮圖章,沒有一點制衡力量。何況,監察權本身就只是調查而已,對人的懲處還是要由司法權(若違法)或考試權(若失當)定奪。監察權只能看文件不能詢問人,立法權卻只能詢問人卻不能看文件,各自擁有一部份拼圖碎片,卻永遠拼不出全圖,就難以查出完整的真相,司法權和考試權就無從向失職官員問責。

蔣總統靠資深民意代表延續法統

1946年版憲法於1947年12月25日開始實施,但此時剿匪大局已急轉直下,蔣總統就在1948年4月18日用動員戡亂時期臨時條款把憲法架空,直接指揮部隊。但臨時條款也救不了國民政府。蔣總統作夢也沒想到,身邊最重要的財經幕僚冀朝鼎是匪諜,出謀劃策讓億萬民眾恨透了蔣總統;還有身邊的作戰廳長郭汝瑰、參謀次長劉斐、吳石、和速記員沈安娜都是匪諜。1949年1月21日平津剿匪司令傅作義率50萬彈盡援絕的部隊投降,蔣總統已無嫡系部隊可戰,才知道勸降傅作義的冀朝鼎是匪諜,當天辭總統職。但蔣中正仍然以國民黨總裁身分,指揮中央銀行總裁俞鴻鈞把上海的黃金白銀搶運到台灣。蔣中正於1950年3月1日在臺北復行總統職,為了彰顯自己的合法性,蔣總統以憲法守護者自居,並宣稱大陸選出的民意代表(立委、監委、國大代表)是延續法統的代表,必須等光復大陸後才能改選。現實是,蔣總統的統治地位是靠這些民意代表(後來媒體稱之為資深代表)背書,蔣總統必須細心呵護,否則就失去法理基礎,雙方必須合作才能兩蒙其利。

監察院長于右任彈劾行政院長俞鴻鈞 俞怒辭

蔣總統和資深代表的合作關係,卻因為監察院長于右任彈劾行政院長俞鴻鈞受到挑戰。1957年行政院長兼「行政院美援運用委員會」主任委員俞鴻鈞,為了延攬人才與美國政府交涉,又要讓經手美援的官員有所養廉,決定給美援運用會的官員足夠薪俸-支領美金而非台幣,使得其平均待遇比一般機關高5倍,如此優渥讓許多基層公務員很不滿,也讓監察委員質疑此舉不合體制。當時台灣百廢待舉,政府要維持人民溫飽就已捉襟見肘,食米都還要管制配給,實在拿不出像樣的待遇給公務員;另一方面,美援是政府最重要的收入,必須由既廉且能的官員操作,而228事件之前國民政府給美國的刻板印象正是駭人的貪腐,這次因韓戰而再獲美援,絕對不能再搞砸了。國民政府是靠俞鴻鈞押運蔣經國在上海"打老虎"(整頓金融)掠奪來的金條銀錠到台灣才活下來,俞是救國第一功臣;俞本人和美援運用會的官員也確實清廉,俞自認問心無愧,故而對監察院的質疑嗤之以鼻。監察院長于右任要求俞鴻鈞到院說明,俞置之不理,此舉激怒了全體監察委員,群情激憤之下迅速通過于右任領銜的彈劾俞鴻鈞一案,還直接見諸媒體,不僅使俞鴻鈞措手不及,輿論大嘩,連蔣中正總統都震驚。由於此事曝光後已不可能私了,蔣總統只得動用憲法第44條,邀請于右任及全體監察委員進行道德勸說,懇求于右任撤銷此案。偏偏于右任完全沒有政務官折衝求全的能耐,只有藝術家毫不通融的臭脾氣,蔣總統全力調和俞于兩院長,于就是蠻幹到底。俞想自己是為國攬才,並不是為飽私囊,才硬擠出合理待遇給美援運用會官員,卻被以此名義彈劾,心中既怨又冤,即怒辭行政院長,於1960抑鬱而終。

于右任 富貴不能淫 威武不能屈

俞案對蔣總統是警訊。于右任對俞鴻鈞出手太重,還連一點面子都不給蔣總統;而蔣總統無論如何都得對于右任客客氣氣,因為于是法統的代表。況且,中國歷史上有 "不殺諫官"的傳統,蔣總統再如何獨裁專制,他還是想擁有唐太宗知遇魏徵的美名。可是,于右任是個不聽使喚的反骨自走砲,是真正的[富貴不能淫、威武不能屈]的諍諤之士,彈劾俞鴻鈞確實是于右任一手主導,他在監察院的領導地位無庸置疑。今日于不顧蔣顏面彈劾行政院長,他日若彈劾總統本人,蔣中正又該如何? 依照憲法,國民大會和監察院是唯二可以讓蔣總統下台的機構,而且臨時條款並沒有凍結憲法第100條(監察院彈劾總統副總統),這讓獨裁強人坐立難安,卻不能公開對于動手。俞案之後,一些資深代表才醒悟:原來自己已經有免死金牌了。這還真是蔣總統的罩門。

俞鴻鈞做事沒錯 做官卻大錯

在今日以法律觀點重看彈劾俞鴻鈞案,俞做事的決策沒錯,做官的態度卻大錯,錯在俞不尊重監察權,這是憲法明定的運作機制。美援運用會是絕對重要,用合理俸祿攬才養廉也是非做不可,但是俞不該忽視對基層公務員士氣的衝擊,更不該倨傲冷眼對監察院,雖然憲法沒有規定監察院可以像美國參眾兩院一樣傳喚官員,但俞好歹要尊重監察院,稍加圓融客氣一點,于右任大概就從輕發落俞鴻鈞了。其實于右任爭的是監察權不能被漠視,而不僅是美援運用會官員的俸祿而已,因而動用的武器是最高階的彈劾(針對人),而不是糾正(對事)。若俞有更高的政治智慧,應該是向監察院詳細解釋決策援由,同時請考試院擬定更完整的人事制度,讓俞能攬才,又不至於引起基層公務員反彈。幸運的是,俞雖去職,但俞拔擢的官員確實廉能。美援運用會主委由財經能手嚴家淦接任,加上尹仲容(副主委)、李國鼎(秘書長)等良臣賢相,美援有一大部分交給台電的孫運璿(1953任協理、1962任總經理)興辦電力基礎建設,這才讓台灣從赤貧中創造經濟奇蹟。

蔣總統表面尊崇于右任 暗中弱化監察院

不幸的是,俞案讓蔣總統體會到,即使貴為總統,也不能掌控監察院。實際上,憲法的制衡機制就是不允許任何人能一手遮天,掌控全局;就是要有像于右任這種反骨自走砲把公事攤在陽光下,偏偏蔣總統就是不願意被制衡。威權強人行專制一定會用恐怖手段,但當時國民政府是拿了大筆美援才活下來,不能再像1950那時大搞白色恐怖那麼血腥,總得要顧及國際觀瞻。威權強人必然會用非法手段消滅政敵,若是又被于右任抓包搞個彈劾案,那就會是國安危機了。蔣總統當然不是軟腳蝦更不是笨蛋,俞于相爭之後,蔣總統採雙管齊下確保威權統治:一是在表面上仍尊崇于右任,卻在暗中弱化監察院的制衡功能;二是製造假案消滅政敵,由特務先炮製假材料,再拿假材料為給媒體大肆渲染,監察委員再怎麼查,也只能查到假材料。

只要拖過公懲會的審理期限 被彈劾官員就安然過關

由美國的藐視國會罪可知,完整的監察權不在於監察院可以直接處罰違法官員,而在於有強制力傳喚官員及物證,迫使官員不得不公開經辦公務。監察權或是立法權本來就不能處罰任何人,司法權才可以;但只要把公務攤在陽光下,違法官員就逃不了。然而,就算是監察院有完整的調查權,能夠調閱文件又能夠調查人,要行使調查權也絕不是一條憲法就夠了,需要相關的配套法律才行。蔣總統要弱化監察院的手段也很簡單,只要封鎖相關的配套法律,再管控司法權就成了。在美國,國會傳喚和藐視國會法條都非常詳細,所有官員都得照辦,完全沒有賴皮或拖延的機會。但是在1957的台灣,內戰砲聲才剛歇止,憲法才剛實施又被臨時條款架空,實在沒有相關的配套法律。依憲法相關的配套法律要由立法院通過,被彈劾的官員要由司法院公務員懲戒委員會審理,若涉及刑案則由檢察官起訴。當時立法院以資深代表佔多數,蔣總統很容易搞定;當時司法院和監察院也很類似,都是剛開始在憲法架構下運作,蔣中正總統竟然把地方法院和高等法院置於行政院的司法行政部管轄之下,讓總統可以指揮法官,如同旅長指揮連長一樣如臂使指。這種不可能獨立必定無力的司法,讓教憲法的教授都難以啟齒,直到1980美麗島事件後,蔣經國總統在國際壓力下,才把地方法院和高等法院改隸屬於司法院之下。然而,這還是讓司法院可以指揮各級法院,法官的獨立性仍然受到干擾。這種把法院置於行政院轄下的搞法,只能算是動員戡亂時期的一大奇蹟,卻是可以有效封鎖不受控制的監察院。只要行政機關刻意拖延賴皮,拖過公務員懲戒委員會的審理期限,被彈劾或糾舉的官員就安然過關,即使監察委員氣得跳腳,官位仍穩如山。這種模式已經成了慣例,到了21世紀都還常見。

蔣總統掌控媒體密不透風

另一方面,蔣總統對媒體的掌控是更加鋪天蓋地密不透風。有警總、總政戰部、黨部文工會等層層管制,記者還要申請記者證,記者撰文若不符上意這輩子就別想再寫文章了。當時連收音機都要獲得警總許可才能使用,官方說法是要防範匪諜改裝收音機成發報機傳送國家機密。所有廣播、電視、報紙、期刊、書籍都要被檢查,稍有犯禁即查禁,嚴重者綠島管訓。以爆料知名的李敖調侃自己是查禁等身-他寫的書有百餘本被查禁,書單長度就接近人的身高。出版社被抄滅查封更是家常便飯,鄭南榕就乾脆一口氣登記多個出版社以備查封。甚至連國外的TIME,Newsweek都還要符合警總的思想基準,輸入台灣的外文期刊若有中共領導人的照片,還要在臉上蓋個“匪”字,這種荒唐的“保密防諜”直到解嚴前幾年才停止。再如此嚴密的思想管制之下,就算監察院能清楚將真相公諸於世,媒體仍然掌握在統治者手中,民眾依舊被蒙蔽,鷹犬爪牙還是可以肆無忌憚製造假匪諜,於公製造恐怖震攝人民穩固統治者地位,於私領獎金大賺一筆。例如1967成功大學化工系馬來西亞僑生陳欽生,因「臺南美國新聞處爆炸案」被牽拖為匪諜假案,是由於當時國民政府與馬來西亞外交關係不睦,國民政府竟然想到對馬來西亞僑生施暴來“提醒”馬來西亞政府,於是陳欽生就慘遭酷刑被匪諜了。荒謬的是,此案已被造假到根本不會搞炸彈的李敖和謝聰敏身上,卻硬要牽拖到完全不認識李謝兩人的陳欽生,說李謝陳三人合謀,這樣炸彈才生得出來,這種假栽贓真暴行和21世紀的伊斯蘭國完全一樣。自白書和通匪證據等等都早已炮製妥當,監察委員再怎麼查,也救不了陳欽生。還有一例比科幻電影還令人難以置信,1979前高雄縣長余登發與其子余瑞言被誣為「涉嫌參與匪諜吳泰安叛亂」,以「知匪不報」與「為匪宣傳」等罪,被判處有期徒刑8年。余登發是政壇耆宿,1947當選第一屆國民大會臺灣省代表到南京投票選蔣中正為總統,照理而言還有功於國民政府。但後來不服從國民黨安排,成功選上高雄縣長,從此就被多起假案陷害,在縣長任內以瀆職罪判處有期徒刑兩年。1978年12月16日底美國宣布斷絕與中華民國外交關係,全台震動,蔣經國總統行使「動員戡亂時期臨時條款」的緊急權力,宣布停止一切選舉活動,這形同沒收民主。余登發領銜在12月25日發表《黨外人士國是聲明》,要求恢復選舉,並主張由台灣人民自己決定自己的前途和命運,余登發父子就成為假案狙擊對象。實際上吳泰安根本不是匪諜,是精神障礙病患又有詐騙前科,警總把構陷言詞塞在他嘴裡,讓余登發百口莫辯。如此造假教人難以置信,促使異議人士集結橋頭鄉抗議,史稱橋頭事件。但是當局沒給個說法,反而彈劾參與抗議的桃園縣長許信良,撤縣長職。至此異議人士和國民黨翻臉,終於引爆1980美麗島事件,陳菊被收押。這種移花接木的伎倆在1950蔡孝乾匪諜案就被大量使用,蔡孝乾確實是匪諜,但警總沒有處決他,而是把他做成活殭屍,把構陷言詞塞在他嘴裡,由蔡孝乾出面指認許多人是同謀,因而槍決了許多假匪諜,實際上蔡孝乾根本不認識這些假匪諜。1989年九月蔣經國總統已過世年餘,台北政壇權鬥正火紅,北京政府還在獵殺民運份子,余登發被發現臥倒於自宅血泊中,法醫楊日松認為是他殺,但其他7位法醫認為是意外,官方後來用意外結案,而當時他的兒媳婦余陳月瑛正準備競選連任第11屆高雄縣長。余之死因迄今未解。

監察院被封印 于右任成睡美人

俞案過後,監察院就好像是童話"睡美人"中被魔法封印的玫瑰城堡,于右任就是睡美人,雖然監察委員每日都努力工作,但只能發公文向行政機關要檔案辦小案拍蒼蠅,對於敷衍的官僚也只能道德譴責,不在像行憲前連老虎都打;此時于右任也明白自己已得罪蔣總統了,像是坐在炸藥堆上,于右任不再積極搞大案,他只是巡行各處,名為視察實則題字而已,獲"民國草聖"尊號,仿效蜀漢後主劉禪高唱[此間樂,不思蜀],表明自己意在流水志在高山,無意忤逆蔣總統。于右任在俞案過後續任監察院院長7年直到過世,累計擔任院長達34年。病危之際當著其他高階官員的面清點財產,卻是有欠條無積蓄。直到今日于的真跡值千萬元,但當時于右任確實兩袖清風,知道他敢橫眉冷眼威權強人的後輩就不多了。

陶百川直接戳破蔣總統的騙局

于右任雖然被做成睡美人劉後主,但是監察院還是有反骨自走砲-陶百川,比于右任還更辣。他直接戳破蔣總統的騙局,完全不留顏面給蔣。他調查1955年陸軍總司令孫立人密謀兵變是假案,再調查1959武漢大旅社也是假案,那是為了討好菲律賓華僑而捏造的,還可以牽拖雷震。陶百川1960年為雷震「包庇匪諜煽動叛亂」假案糾正行政院,又提案反對報禁(1951年起以節省紙張為由停止新報紙登記),到1979年公開要求寬待美麗島事件異議人士,還要求解除黨禁。2018年柯建銘說:前監察委員陶百川為了讓國會全面改選,不惜辭監委逼迫威權政府,主張民主化,沒有陶百川當時的努力,現在的國會不知何時改選。雖然陶百川當時未能阻止威權暴行,但是他的調查為真理留下一絲線索,為民主保留一株青苗,陶百川不畏強權捍衛人權的傻勁啟迪了許多後進,才有台灣現在的民主。

沒有適當制衡就廢除監察院 是在為專制獨裁鋪路

可惜當時的蔣中正總統不是唐太宗,容不下于右任和陶百川。蔣中正完全掌握行政、立法、司法和媒體,用國家黑手就可以輕易遮蔽陶百川的正義之聲,孫殿英們才可肆無忌憚不受限制搞假案,好恐嚇人民維持政權。後繼的統治者也都延續這種打壓監察權的做法,好威行專制。甚至在解除戒嚴後,執政者把監察委員職位當成政治酬庸或是攏絡派系的工具,如此的監委是在霸凌人民,完全不能保障人權。不少人看到如此不堪入目的監察院,就呼籲廢除監察院。然而,在沒有適當的制衡之下,突然廢除監察院,是在為專制獨裁鋪路。

沒有制衡機制 孫殿英們就可以貪汙

監察權被弱化,政府沒有制衡機制,結果就是孫殿英一般的走狗獲得公權力,把人民當甘蔗來壓榨,而最快速的榨汁法就是造假案恐嚇人民,孫殿英們就可以堂而皇之貪汙。孫殿英們滿街走,必然有金融弊案,就像1928孫殿英挖墓一樣貪婪。人民當然會反抗,結果是當政者只有用更多的孫殿英們鎮壓,形成惡性循環。孫殿英當然不是孫運璿這般廉能賢臣,更不是陶百川這款忠諫御史;孫殿英為主子做盡齷齪事,看似效忠主子,其實孫殿英們只效忠自己的權位。令人扼腕的是,蔣中正總統用完孫殿英後沒學乖,丟掉大陸逃來台灣後,又用了孫殿英再版的包啟黃,包為蔣冤殺七百多人,但其性變態又貪財也鬧到蔣總統威信掃地。要壓制孫殿英們,最有效的方法就是強化制衡機制,力行法治取代人治。獨裁者當然不願意法治,就只有縱容孫殿英們不斷造假案,弊案也就少不了。蔣經國早年銳意革新除弊,到了晚年卻管不住情治特務,因而由1979余登發/吳泰安案、1979美麗島案、1980林宅血案、1981陳文成案、1984劉宜良命案、1985十信弊案、到1990鴻源弊案,都是孫殿英們的傑作,人民再也不能忍受要錢又要命的孫殿英們,終於促使台灣頭也不回走上民主路。

蔣中正弱化監察權的惡果:縱容孫殿英們

可惜台灣的民主路並不順暢,到21世紀還有不少孫殿英們。24年前讓小涵垂淚的濫權檢察官,正是其中翹楚,也說明了行政權對監察權的傲慢。2002年廖、李、趙三位監察委員在監院(91)台司字第0912600349號函附調查意見,詳列此檢察官涉有八大違法,要求法務部從嚴究責議處,法務部則是技術性拖延到超過公務員懲戒時效。監察院多次要求法務部嚴懲,法務部竟然擺爛敷衍推拖,監察院只得去函行政院痛批法務部「有衝撞現行五權憲政體制之虞;復未能依職權明確處理,導致懲處案延宕多年,戕害檢察機關公信至鉅。」當年行政院長俞鴻鈞只是態度上不夠尊重監察院,就被彈劾下台;今日檢察官如此濫權,卻可笑傲官場,這就是蔣中正弱化監察權的惡果。監察院沒有強制力,面對法務部鑽法律漏洞,只能徒呼負負而已。

檢察官 稅官 法官 行政執行官組成超級假案產業鏈

讓小涵垂淚的還不只是這一位濫權檢察官,而是加上稅官、法官、行政執行官組成的超級假案產業鏈。1996宗教掃黑假案在三位監委、趙子榮法官和溫耀源法官等人仔細釐清事實後,確認被告無罪,也獲得冤獄賠償。此刑案衍生了稅案,是國稅局根據濫權檢察官的不實起訴書,分五個年度開出五張稅單,照理而言就該立即撤銷。奇特的是,五張稅單有四張在行政訴訟中撤銷,卻有一張要強制處份。這好像是說有一五歲男童兩歲那一年是女童,其他四年是男童。會出現這種怪判,原因是一位參與高等行政院事實審的法官竟然毫不迴避,又參與最高行政法院的法律審,公然違逆法律界天條:迴避利益衝突。行政訴訟法第19條第5款與6款:「法官有下列情形之一者,應自行迴避,不得執行職務:…五、曾參與該訴訟事件之前審裁判。六、曾參與該訴訟事件再審前之裁判。但其迴避以一次為限。」刑事訴訟法第17條第8款、民事訴訟法第32條第7款都有相同規定。陳志龍教授以手持天平的司法女神解釋:「大家講天平是司法,天平最重要的是中間那根,那就是良心迴避,旁邊才是雙方的利益,才是所謂的程序正義、實質正義。」

為何法官甘冒天下大不韙、帶頭違法、飛象過河伸黑手、就是要把無罪判成有罪?因為有不合理但是被合法化的獎金可分,這和製造假匪諜領獎金完全一樣。檢察官濫權起訴,稅官濫開稅單,法官枉法裁判、行政執行官超額執行,四官聯手天下無敵。只要寫幾個字蓋個章,就可淨賺一大筆,比孫殿英盜墓還容易。2020年7月16日,由臺灣財經刑法研究學會和立委邱顯智辦公室聯合舉辦「誰來審判?台灣司法有公平審判?反造假運動公聽會」,會中陳志龍教授揭發在今年3月2日新竹分署給士林分署公文上記載「擬請士林分署登打績效,並回饋本分署(新竹分署)二分之一。是否同意?恭請裁示」。行政執行署更早於去年10月就已匡列「獎金」。根本還未公告拍賣,就已經先列獎金、秘密瓜分績效,已涉違反行政執行法第3條「應依公平合理之原則,兼顧公共利益與人民權益之維護,以適當之方法為之,不得逾達成執行目的之必要限度」。四種孫殿英們合體,可以把天都遮蔽了。試問陳菊主委,人民要到哪裡找人權?

結語:保障人權 必須提振監察權

由上述歷史可知,人權為何被剝奪,只是為了私利;于右任和陶百川為何敢挑戰威權,是因為他們只為公義而不是私利。今日陳菊擔任監察院長兼國家人權委員會主任委員,讓受迫害的民眾又燃起一線希望。監察權不振,必然縱容官員濫權,必然傷害人權。要保障人權,就必須提振監察權。為了提振監察權以維護人權,本文爬梳歷史後提出建議如下:
一、提振監察權重點不在監察院存廢,而在監察委員可否超然於所有利益糾葛之外,獨立行使監察權。總統提名監察委員,應以有清望者為先,有心肅貪者為優,切勿以監察委員尊位行攏絡酬庸,重蹈前朝覆轍。
二、監察權必須有完整的傳喚人證與物證的強制力,若受傳喚官員或機構拖延,即應受重懲,如美國的藐視國會罪。在修訂憲法之前,可設立監察院立法院聯合調查機制,對同一案件,由立法院傳喚人證,由監察院傳喚物證,兩院聯合舉辦聽證會,即可查得完整事實,又符合憲法規定。
三、立法院速立法案,對於經監察院彈劾的官員,其所屬機關必須在一定時間內移送司法院公務員懲戒委員會。仿效美國的藐視國會罪,延宕者須受重懲。
四、監察院速成立假案平反委員會,對於延宕甚久的假案,行使監察權深入調查,使真相大白於世。

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