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獎勵全民參與防制不法-以公益代位訴訟建立全民防弊陣線(13):我國法制適用公益代位訴訟可行性分析(1)

文 / 劉家熒
【台灣法律網】


獎勵全民參與防制不法-以公益代位訴訟建立全民防弊陣線(13):我國法制適用公益代位訴訟可行性分析(1)

第六章 我國法制適用公益代位訴訟可行性分析

美國公益代位訴訟在防制政府弊案的成效,自有其歷史背景與客觀環境的因素,國人或許會質疑公益代位訴訟於我國實施的可行性,或懷疑同樣的法制植入國內後,是否能發揮同樣的效果?尤其在國內法治不彰,道德觀念日益淡薄的現勢下,恐將造成更嚴重的社會道德與倫理淪喪危機。須知法律制度與政策的確立,必須經過長時間的考驗與社會的調適,並非一蹴可幾。本章首先以美國公益代位訴訟在政府弊案防制上的成效因素分析與其國內的檢討經驗為出發,與我國現行相關法制作比較參考,分析公益代位訴訟在我國法制適用的可行性。

第一節 美國公益代位訴訟之防弊成效與檢討經驗

第一項 防弊成效因素分析

美國聯邦防制不實請求法的公益代位訴訟防弊成效,固可歸因於人民法治觀念的進步,然以美國短短二百餘年的建國歷史,卻已有如此豐富的法制實證經驗,實因其政府與人民的共同努力,勇於面對國家及社會問題,以精心設計、環環相扣的法律規範妥為因應,並經長時間的驗證與精進,始有如今的成效。謹分析公益代位訴訟的特色與成效因素如下:

(一)美國公益代位訴訟的法制化,係聯邦政府深感於日益氾濫的弊案如洪水猛獸般侵蝕國本,執法資源卻相對緊縮,乃在政府政策與廣大民意強力驅動下的產物。迄今一百四十五年的實證經驗顯示,唯有訴諸全民的力量,方能有效遏止政府弊案的歪風。

(二)近年來,對於告發人無所不在如感芒刺在背的美國大型企業或廠商,雖曾聯手透過各種管道與手段企圖修法,甚至於訴訟案中慣常地提出違反憲法權力分立原理、執法人員任命條款、法律正當程序、當事人適格原則及一罪不二罰等的違憲質疑,然而在國會、司法部及聯邦法院一致支持其合憲性的情況下,廠商終無法得償所願。諷刺的是,儘管公益代位訴訟為其帶來空前的經濟衝擊,這些廠商卻依然不減損其競逐政府契約招標案的興趣,足證各類型的政府契約或計畫仍有相當的利益可圖,如每一廠商遵循法定程序與誠信原則,進行競標與履約,同樣可獲取其應得的利益。公平、公開且合法的社會交易環境的塑造,有利於整體經濟的良性發展,然成功的關鍵仍在行政、立法、司法及全民的共同努力與支持。

(三)公益代位訴訟的一大特色,為政府與人民緊密的訴訟互動關係。傳統上,由行政機關(即指司法部)負責不法行為的調查與起訴責任,而公益代位訴訟成功地扭轉此種傳統由外而內的執法作為,授權告發人得代位政府訴訟,並享有相當程度的事實發現與調查權能,但行政機關仍掌握充分的訴訟管制權。例如告發人具狀向法院申請訴訟後,應先經行政機關為期大約六十天的調查,確信告發人擁有具體的事證,然後決定是否介入告發人的訴訟,如決定介入,則由行政機關負主要訴訟責任,但告發人仍得以當事人身分繼續參加訴訟;如決定不介入,則由告發人依一般訴訟程序獨力訴訟,但行政機關其後仍得以正當理由向法院聲請介入,或如發現告發人有不當的訴訟行為,亦得請求法院撤銷告發人之訴。政府與人民的密切配合,使不法活動無處遁形。

(四)防制不實請求法對告發人的訴訟適格,設有嚴格的規定,除非告發人為不實請求資訊的原始來源人,否則不得以前訴訟或聽證程序,或已經政府機關公開揭露的事實或資料為根據提起訴訟。而法院在原告適格的審查上,亦扮演重要的角色,以避免濫訴、誣告的情事發生。但告發人於提起訴訟前,亦須再三衡量,如無具體事證,恐須承擔敗訴的風險,畢竟公益代位訴訟的對象幾乎均為高層政府官員或人力、財力等資源雄厚的大型企業,甚至企業本身即擁有優秀的律師群,欲想藉由公益代位訴訟謀取訴訟利益,並非易事。

(五)防制不實請求法的一九八六年修正案,策略性地將原屬刑事性質的公益代位訴訟改定位於民事訴訟,採行民事訴訟證據優勢原則,而不要求刑事訴訟嚴格的證據標準,如此使政府及告發人容易取得訴訟優勢,便於政府的求償,亦可對不法行為人產生警惕作用。

(六)定位於民事性質的公益代位訴訟,其民事罰金及以政府實際損失計算三倍損害賠償的作法,係屬於救濟性質,旨在彌補政府所受損害,同時亦可提高人民報酬的分配,具獎勵效果,當然亦使得告發人容易爭取到律師的輔助。此外,美國法律對不法行為人的不實請求亦訂有刑事罰則,如司法部發現有重大違法情事,得於告發人的公益代位訴訟外,另對被告廠商以刑事起訴,惟不得違反一罪不二罰原則。民事救濟與刑事制裁的交互運用,一方面補償政府所受損失,另一方面求取最大嚇阻效果,成就公益代位訴訟在政府採購防弊上獨特的成效。

(七)防制不實請求法中對告發人設有防報復條款,此乃美國聯邦法律中,對人民訴訟權益保障最強力的法律條款,凡因促進或協助公益代位訴訟進行而遭雇主歧視或非法待遇者,得請求回復原級職、雙倍溯及薪資、律師與訴訟費用,以及其他一切合理的賠償。另一方面,在保護勇於揭露不法的告發人方面,民意代表及大眾傳媒亦扮演重要角色,訴諸強大的民意與輿論,對不法行為人可形成相當程度的嚇阻效果。

(八)各類型的政府弊案屬於典型的白領階層經濟犯罪,蓋政府弊案的遂行非短時間,且非一人或少數二三人所能獨力完成,在此一共犯結構下,最無奈與無助者,乃是處於最下層且實際經手的小老百姓,如不幸遇到此類情形,多處於進退兩難的困境,如向上級申告,恐將受到上級的斥罵及同儕的不恥;如隱瞞不報,又恐將形成共犯結構,於受檢調機關的查察後,可能成為可悲的代罪羔羊;如不願同流合污,挺身對外舉發者,若無強有力的保障,則恐受長官或企業的報復,而遭受革職、解聘的命運,或甚至其他危及經濟與生命的風險。公益代位訴訟為這些小老百姓提供一條解困之道,有機會得以積極地主張自己的權利。同時,對此類型犯罪的解構,告發人實扮演發動的角色,如無這些實際經手或執行者的道德勇氣,弊案將難以發覺,更遑論對之起訴及制裁。

(九)我國有消基會為廣大的消費者權益把關守護,在美國則有「納稅人防弊」等公益組織,為廣大納稅人對抗政府弊案而努力,透過全民力量建立防阻弊案的防線。弊案遭有效遏止,政府財政透支得以減輕,人民賦稅壓力亦隨之減輕,公務員的榮譽得以維持,人民對政府施政的信心才得以恢復。

第二項 檢討

公益代位訴訟在美國政府弊案防制上的成效顯著,卻也引來業界極大的檢討聲浪,尤其是來自國防工業(defense industry)大型政府契約廠商的強烈修法建議。柯林頓政府(Clinton Administration)時期,即曾在業界強大壓力下,於一九九八年在管理暨預算局(Office of Management and Budget)召開,邀集包括聯邦採購政策局(Office of Federal Procurement Policy)、國家安全會議(National Security Council)、國家經濟會議(National Economic Council)及來自聯合科技公司(United Technologies Corp.)與波音公司(Boeing Co.)等企業代表開會討論,準備草擬對聯邦防制不實請求法的修法建議,而其作法是以一九九九年度的國防授權法案(Fiscal Year 1999 Defense Authorization Bill)為修法工具。而國防部在主管獲得與科技的國防部次長(Undersecretary of Defense for Acquisition and Technology)主導下,著手法律條文的草擬,企圖將聯邦防制不實請求法修回一九八六年前的證據與知情標準。然而,在一九八六年修正案主要起草人參議員格拉斯理等國會議員、司法部及聯邦法院一致支持,以及民意所趨的情況下,面臨堅強的阻力,最終仍無法如願【1】 。歸納其近期主要的檢討與修法建議如下 【2】:

一、應以實際知情與意圖為歸責標準

現行防制不實請求法,要求行為人在主觀上,僅須對不實請求資料的真實性有意疏忽或粗率地不顧,即足構成歸責的對象。業界主張,應恢復到一九四三年的標準,要求須對不實請求有實際認知,且具欺詐政府的意圖,始得為歸責的對象。其所持的理由為:對某一不實請求是否知情的證明,有其實際的困難度;況且,在大型企業裡,高階層主管對下階層職員的不實請求行為未必瞭解或知情,尤其有些不實請求的現象,純粹係因為誠實的錯誤(honest mistake)所致,若以如此寬鬆的知情標準,要求其承擔三倍損害賠償及民事罰金的責任,似乎過苛 【3】。

二、提高證據標準

現行防制不實請求法,在證據標準上,要求僅須達到「證據優勢」,即已足夠使政府與告發人取得有利判決,業界認為不適當,應以「明顯且具信服力」的證據標準為基調,始為合理 【4】。無疑地,如此將使政府與告發人較難取得訴訟優勢。

三、建立合理之損害賠償責任標準

現行防制不實請求法,要求凡經證明有不實請求行為之人,應對政府負擔每一不實請求行為5千美元至1萬美元的罰金,另加上三倍損害賠償的責任,這將對企業形成過重的負擔,而認為應以政府所受的實際損害,外加合理利息為適當 【5】。

四、限制政府職員提起公益代位訴訟

現行防制不實請求法,授權私人得代位政府訴訟,有些法院將此解釋為,政府職員亦得扮演告發人的角色,提起公益代位訴訟。修法建議中,將對政府職員受限,如政府職員於執行職務時所取得的資訊,不得據以提起公益代位訴訟 【6】。


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1  Martha A. Matthews and Melanie I. Dooley, “Public Contracts-False Claims Act: Administration Will Ask Congress to Go to Earlier Version of False Claims Act,” 66 U.S. Law Week 2445~2446(January 27, 1998).
2  Martha A. Matthews and Melanie I. Dooley, ibid.;Susan J. McGolrick, “Health Care-Fraud: Reno Assures Hospitals False Claims Act Won’t Be Used to Punish Mere Billing Errors,” 66 U.S. Law Week 2489(February 17, 1998).
3  Martha A. Matthews and Melanie I. Dooley, ibid, at p. 2445.
4  Ibid.
5  Susan J. McGolrick, supra note 2, at p. 2489.
6  Martha A. Matthews and Melanie I. Dooley, supra note 1, at p. 2445.

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作者簡介
劉家熒
學歷:國防管理學院法研所碩士(民國87年班)
經歷:國防部

 

 

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