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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 方承志

從官僚體制看政府的政風

文 / 方承志
【台灣法律網】


臺灣政府官場在長久的威權統治之下,官員的作風一向趨於保守,凡事先求自保再考慮他人,所以拒絕人民合理合法的陳情案遠比同意的多,因為消極不求改革只求安定的心態,讓多作多錯少作少錯的不良觀念深植官員的心裡。再加上當時的政風法令的權威性不當規定與執行,在威權時代更令官員怠惰及畏懼不前,沒有高級長官的命令是不可能主動執行的,所有的榮耀必需歸屬於高級長官,屬官如果沒有獲得達官顯要的授權與信任,不僅沒有執行的權力,更可能因為自以為違反所謂的行政倫理,因隨意亂發言而被扣上一頂大帽子而出錯,所以長官才能集威權體制及權力於一身。屬官的存在只是為了擔負長官出錯時的責任,而相對的屬官因為官場的馬屁文化,因為獲得信任及可以掩飾長官與部屬間的相互過失,而形成了一股假藉職權排除異己的官僚體制。其餘的多數官員也因為畏懼官僚體制的報復,深怕為長官也為自己帶來麻煩,所以不敢輕易開罪這些官僚體制內部的人員,在行政上處理事務也消極怠惰,為官僚體制而執行規避監督的法令,所以也變成了官僚體制的外部人員,由於互相利用肆無忌彈的人事關係利用下,更助長了官僚體制的橫行。一時之間官員在此為官僚體制的存在,為維持威權體制的運作,舉發他人的過錯除非是許可的下臺階理由,或除非長官是剛正不阿可以主持正義的人,否則這種人就是組織中不能容忍的害群之馬。在這種官僚體制之下不是官官相護,就是利用思想表達出的文字大興文字獄大力排除異己,尤其在共產黨的統戰威脅下,更可能被扣上一頂親共破壞政治統一及和協的大帽子,政治上不可能存在也不容許不同聲音的存在,官場只能有歌功頌德太平昇陽好聽之事,這就是早期官場的官僚習氣。在這種習氣之下縱然是一點點會違反法律觸法的作為,也會在這種官僚習氣下被容許的,所謂的貪瀆的發生動機是出自於對官僚體係的認識與利用,而不是出自於個人權益的合法爭取及保障,故所謂的政風案件充其量只是選擇性辦案而已。這種官僚政府的清廉度只能具有主導性指標,而不是全面性指標,所謂官僚體制下的政風,就是可以容忍錯誤及貪瀆的存在,凡事看大小看人事,而不是看法律及法制,無怪乎在民主改革浪潮下被政黨輪替了。

民主的浪潮及乎聲雖然帶來了民主政治的新氣息,政府的施政法令也大幅鬆綁擴大授權了,可是官僚畢竟還是官僚,集思廣義改革朝政是執政黨政府的事,容納不相同政治聲音是民主政治的基本素養及要素,可是牽涉到政府基本立場的改變與檢討,就考驗了這些技術官僚了,假藉民主改革、堅持既定立場成了官僚體制在民主制度下的最好反對理由。人民的陳情隨時突顯了政府政策的不合理性,而改變是不是代表原有政策的錯誤或缺失就成了官僚的最痛,官僚的有所堅持才不會掉入自己設下的網,於是政治改革仍然是需要跟官僚妥協的,改變、寬容與謙虛,才是這些政治人物與官僚體制相互間所必須存在的態度。新民主改革的浪潮下需要這些技術官僚去作的一件事,只有尋求新的行政技術規範,來改變這些既有且需要改革的政策規範,才能使主張改革的政治人物,避免與舊行政官僚的直接衝突。只有改變所有人相互間的敵對態度來共同面臨改革,才能改變並避免官場上劇烈更易人事的風暴,這都是臺灣民主政治上的最大幅度民主改革與改變成功的第一步。

政治是為了政府的長治久安,不單只是為了政治人物謀個人福利而已,這應該也是從政人物的最高指標。主張改革就會面臨所有人反對的阻力,安逸則會因為輕易放縱而迷失自己。新政府只要被冠上「特權」,鮮有不在官場上迷失自己的,而「特權」就是人民在民主政治下所最先要唾棄的一件事。當然「特權」的浮濫就代表著對於人民人權的侵害,這也是國家人權進步與否的一個中要指標。「特權」當然指的是官僚假藉職權的政治作用,與達官貴人在官場政治上的相互利用牟利關係,消極的作用在維護自己官僚體系地位的不墜,積極的則在利用職權的政治關係牟取個人利益。新民主政府貪腐的官僚體制已不再像舊政府的政治人物表現在個人權力經營上,而是改變成為假藉民主的集體政治分贓問題上,貪府已經從個人權力經營產生的問題上,轉變成為民主制度的集體統治經濟價值下的個人政治問題。雖然其形成主要原因仍舊在於法令制度在民眾與政府官員相互間認知的差異性問題上,可是早期官員個人基於統治者意思的裁量,又因民主政治的擴大授權結果,再度轉變成為官員個人意思自主的裁量,不論何者均會因為本位經濟利益立場的考量,而失去自動自發為民服務的精神,新官僚制度只有在個人利益的驅動下,才會優先考量民眾的利益,其對於政府廉能的強烈的要求,無疑的是一個最大改革的阻力,是值得新政府官員警惕的一件事。官員斤斤計較個人利益得失,使利益的不當或不法給予成為新政府向心力的所在,而成為新政府廉能政治的新危機,只有加強政治倫理道德的教育及規範,並且培養不貪不取的風範,才能使官員不再涉入這樣的廉政風暴。

新民主政府就是權貴與舊官僚間的政治利益重分配問題,民主政治改革必然影響舊官僚的經濟利益,而造就了不可割捨的新權貴的利益,這當然會引起不同政治族群間的利益衝突問題。民眾的改革呼聲促進了新民主政府的產生,小市民的心聲成了改革者對付官僚的利器,可是民眾仍就是民眾,新政府成了新官僚的一部份,原先改革的人現在成了被改革的人,而舊官僚正是利用這樣的時機反撲,只有小市民的心聲成為這些人的改革對象與標的,民眾才會成為政治上的獲利及勝利者,我们不知道這樣的政治改革要進行多久,只西望在這樣的政治文化蹦出的火花之中,民眾能成為民主改革政治上的最大受益者。在民眾的立場上我们樂見改革的成功,不管原先的官僚是否加入了這場戰爭,取代改革者而再度把自己塑造成為新的改革者。但是政治改革的結果卻在實際上讓民眾身受其害,經濟財源上的不能自主更加深了民怨,人民還是只能選一個「濫蘋果」。如果改革是新特權官僚的形成或舊特權官僚的復辟,那將會是弱勢人民的最大災難。這些官僚將會堅持既得利益及權力(威)的維持,而這就是與人民間利益衝突及不平等政治地位的開始。新官僚將會為了堅持既得利益及權力(威),而放棄繼續改革開放所帶來不同意見的採納,於是因為政治改革在經濟訴求上的減少,人民的政治權力的聲音將再度被淹沒。

外部的民主政治改革聲音,充其量將只能紙上談兵存在於內部討論而已,而紙上談兵將成為廉探討的主要資料來源。也因為技術官僚的更加成熟,與法治(制)技術的大幅改善,人民陳情希望如果不是因為政治力介入的因素,其實踐力將大幅降低,執政者與被執政者(人民)的利益將再度發生衝突,因為階級關係取得的經濟利益,其合法性的實踐將再度被合理的質疑,於是高收入階級的任何一筆收入,如果沒有在法制化的合法性要求之下產生,任何內部的努力終將因為政府資訊的不能夠公開,而成為政府廉政作推動上的一大阻礙。政府資訊的絕對公開成為廉政的最基本誠信,在民眾也能有效監督代議制度的政府資訊公開制度下,才是邁入能讓民眾公開檢驗民主政治公平競爭的政治。好的政府制度化的政府沒問題的政府,是不怕民主制度及人民的檢驗,這也是政治人物真正在人民及公務員經濟給付,在政風上面對民主的價值檢驗所在。我们可以確信這一天在民主浪潮下的到來,成為人民生活及生命的一部份,開啟人民政治的一個新紀元,實踐生命、權利、尊嚴與福利的新廉能政府,這才是擺脫官僚政治的民主新體制,也才是未來人民希望的新政府。

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