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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 方承志

公職人員與公務員的法律問題

文 / 方承志
【台灣法律網】


什麼是「公職人員」?「公職人員」指的是狹義的「公職人員選舉罷免法」規範的人員,以及廣義的「公職人員財產申報法」規定辦理財產申報之人員而言。也就是說狹義的「公職人員」則僅指公職人員,例如:總統、縣市長、鄉鎮市長、立法委員等經依公職人員選舉罷免法規範的人員而已。「公務員」則有刑法上的公務員與行政上的公務員,刑法上的公務員指的是刑法第10條第2項定義的公務員,行政上的公務員則可分:最狹義的「刑法上的公務員」、狹義的「公務員任用法令任用的公務員」、廣義的「適用公務員服務法的公務員」,以及最廣義的「任何服務於政府的人員」。區分「公職人員」與「公務員」最主要的目的,一在於行政上職責產生法律適用歸屬的問題,一在於公務員服務法令相對於刑法適用的問題,只有釐清楚相關法律關係,才能確認法律上的權利與義務。

在新頒訂實施的「公務員廉政倫理規範」中,其適用的對象是所有「依法令從事公務之人員」,而此一定義對於具有「下令權」的狹義公職人員是否適用?如果定義所指的是狹義公職人員以外具有「服從關係」的公務員的話,那麼狹義公職人員就不適用本廉政倫理規範。這在公務員廉政倫理規範中的財物餽贈上尤其顯得重要,也就是說狹義公職人員可以不適用饋贈金額上限規定。當然執行上狹義公職人員會不會限制於此,從事實上所為的「公務禮儀」的餽贈多也超出此一上限限額的規定,似乎也可以在狹義的公職人員中,在某些層面贊同這樣的執行解釋。

而其中另一個最大的差距則在於「公務禮儀」的適用對象有沒有「公職人員利益衝突迴避法」的「親屬迴避」的問題?也就是說對於家屬的餽贈什麼條件下才可以成立「因公餽贈」?事實上參與政府的活動當然可以在特定場場合上認定是因公,可是因公參與的代價是什麼?如果場合及身分上是不可迴避的話,那麼支付的代(對)價如何計算?可不可以以「財物」來替代金錢?這些當然都是架構在對像不是服務公職的人員來說,而這顯然在政治上都是很爭議的一件事情,以現況來書說只有等待司法來釐清這樣的行為,是不是會被承認是法律的例外。

公職人員與公務員的另一個最大區別,就在於身分上的不同影響及於刑法的適用問題,也就是說公職人員必須具備刑法的公務員身分才能接受刑事處罰。例如:公營事業主管人員與公立學校主管人員,如果屬於辦理公職人員財產申報人員的話,將因為刑法第10條第2項定義的公務員問題,在申報財產來源不明的時候,除非公職人員財產申報法立特別處罰的規定,否則就因為不是刑法上的公務員而不能加以處罰,此時這些人就成為不適用刑法的純粹公職人員了。當然這些公營事業主管人員與公立學校的主管人員,也因為成為辦理財產申報的對象,成為公職人員利益衝突迴避法的適用對象,可是在處理的公務上會不會構成貪瀆罪責的條件?除非接受委任的本身是執行公務,而不是該服務機構本身的職務,否則以不是刑法上公務員的關係,是不能適用貪汙治罪條例處罰的,在違背職務時只能在適用一般刑法處罰了。

另外一個最重要的問題,就在於公務員廉政倫理規範的接受餽贈問題?因為公營事業人員與公立學校人員並非刑法定義的公務員,所以其接受餽贈並不適用刑法賄賂罪的規定,而且在公務員廉政倫理規範所謂的「依法令從事於公務之人員」,如果不是公職人員利益衝突迴避法規範的辦理財產申報的主管人員的話,那麼在「接受委任公務」才有刑責可言及可責性的情況下,在適用公務員廉政倫理規範的「公務禮儀」外的餽贈,其法令上的拘束力又如何呢?此時的「依法令」有二個層面的解釋,一個是具備刑法責任的委任公務,另一個則是不具刑法責任公務的事務。如果公務員廉政倫理規範目的在排除餽贈形成賄賂的違法性,那麼不具刑法責任公務的公務往來上的饋贈,當然適用公務員廉政倫理規範。但卻不能排除行政上的利益衝突以外的「正常社交禮俗」的責任,也就是說原主要應該是規範辦理公職人員財產申報人員的不正當利益往來,卻變成了法令介入干預了私人領域的餽贈問題。而此一問題並不是規定一定金額就能解決的,那麼顯然也不是公務員廉政倫理規範的本意了,當然更不能以此做為可罰性的依據。

法律(令)的規範在解決政治上道德規範的問題,而禁止的規範與指示的規範,在做為刑罰可罰性上確實是有所差別的。公務員廉政倫理規範規定的餽贈金額上限,如果是禁止的規範那就連帶有刑事處罰的問題,可是如果是指示規範的話,那就只是純粹行政上的問題。我們絕不能因此而扭曲法令適用的本意,來作為刑事處罰的依據。法律規範的周延性如果本意並不在於刑事處罰的問題上,當然就不能做為刑懲併罰的依據。刑法上的一事不二罰原則,如果金額在罰金與罰鍰上相當,而同時適用處罰時當然是有疑義的?法律原則沒有釐清處前,是很難做為處罰的依據的。如果公職人員與公務員在身份上的差異,會造成法律上適用的不同時,不依據實際情況來適用法令意義本身來區別,自然就會失去法令規範本身的意義。本文僅希望在法令適用上能正確研究沿用法令間的區別,而不是妄圖利用法令的漏洞來脫法,也不要只強調單讀引用一個法令解釋的本身,而失去法令的周延性,這樣才能就利害雙方最有利的角度解答問題,也才不會因為片斷而被懷疑公正性,這樣執行法令才會比較有其公信力。

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