公務員服從義務範圍之認識(下)

叁、「職務命令」的範圍

在吳庚先生所著「行政法之理論與實用」一書中（註三），似認為除了對於屬官之審查命令權應因應時代採取「相對服從說」改進外，其中認為相對服從說等於承認屬官對長官是否違法，有權予以審查，並包括妨害行政上之監督關係，影響行政效率，有礙公共行政之推行。吳庚先生更採說德國聯邦法制，認為公務員除法律明文規定不受命令羈束之公務員外，再向上一級長官報告時，如該長官仍認為命令合法時，除服從該命令將構成刑罰或秩序罰之行為，或損害人類尊嚴者外，公務員應即執行，公務員並得請求長官就其認可，以書面為之。其目的在糾正官僚傳統上唯命是從，終致助長獨裁政權之弊端。並舉出公務員踐行服從義務，依德國學者通說亦應有其前提要件如下：（一）長官需有地域管轄或事務管轄之權限；（二）執行命令之屬官亦應有相同之管轄權限；（三）長官之命令下達符合職權行使之方式；（四）下達命令係為職務上之目的；（五）長官應提供足夠之資訊，以示對執行命令之負責；（六）命令需非明顯違法。另有林紀東先生所著「行政法」，則對於長官對於屬官所發之命令，學理上稱為職務命令，並列出四項有效要件：（一）需發自對於屬官之身分或職務，有其監督權限之機關，（二）其命令之內容，需屬於屬官之職務，（三）其命令之內容，非法律上所不能者。（四）所命令之事項，需非屬於職務上獨立處理之範圍者（註四），均可作為「職務命令」範圍之圭臬。該書並對於「職務命令」與「訓令」有所陳述，訓令係關於國家機關行使權限之命令，所以拘束機關之意思；職務命令係關於公務員職務上義務之命令，惟有屬官陳述意見之範圍，不以牴觸法規為限，如認為長官之命令，有欠適當時，亦得陳述意見之說法。綜合以上說法，顯然屬官陳述意見對長官之服從義務，需以長官基於公務員「身分或職務」對屬官所為之權限監督，且需提供足夠資訊以供屬官執行，並且必須屬於屬官之職務為限，惟必須注意不得損害屬官之尊嚴，屬官對長官命令審查權雖不以長官命令違法為限，應考量長官下達命令，係出於符合職權行使之方式及為職務上之目的始得為之。

肆、服從義務違反類型說明

（一）職務命令之違反：

屬官對於合法下達之職務命令，當然不得表示意見或異議並應立即執行。惟長官對於屬官之對外發言，議否亦屬於職務命令之違反，早期官僚體制時實務上均認為屬官對於職務上之工作不得任意對外發言，可是民主時代對於政治權利的全面擴大參與，對於公務員的發言限制可能就必須行諸並規範於法律，否則將形成政府管理資訊的封閉及外部監督的弱化，如果政府資訊可以對於非屬機密之發言權任意管制，而不要求管理者本身的權利義務，那麼政府資訊公開法及國家機密保護法的規範是不是就形同具文。

（二）接受行政調查義務之違反：

我國對於公務員之內部調查多側重於司法犯罪之外部調查，早期對於公務員行政之內部調查，多以機關內部之政風單位或視察單位進行，可是並沒有一定之準則規定，而且基於公務員與政府之「特別權利義務關係」，並沒有給予當事人或其他人太多的說明機會，造成很多政治上的寒嬋效應，在這些單位以外的人皆不願協助或多加批評監督，造成事實及真相無法被真實顯現，形成對這些管理系統的專擅的觀感。也因為如此，使得接受調查的人因為程序上的缺失，無法信任調查的公正性，因而採取消極的抵抗，採取法律保護措施不配合提供資料，或甚至拒絕被問訊發言，更形成行政調查的困難度。我國「行政程序法」在「調查事實及證據」一節規定中，對此程序雖有較為詳細之規定，可是拒絕配合時並無課以強制義務，因為行政義務必須係公法義務之違反，行政調查內容雖然屬於公法義務，可是對於受調查者之消極不利益陳述拒絕之權利，卻是沒有受到法律保障的，因為處罰法律主義的結果，如果提出任何證據不需調查者以理由駁斥，而且行政調查者可以以任何理由採用其他對當事人不利之事實，那麼在當事人「權利保護要件」上當然是有所欠缺的，任意拒絕行政調查形成真實文書內容的欠缺，或不讓行政調查者記載真實的文書內容，只要不屬於行政調查者的疏失，顯然都會歸責於接受行政調查者義務之違反。

（三）道德義務之違反：

傳統的公務員行政法關係，係將道德規範於行政規定當中，並對於違反者得加以行政處罰。然而其缺點則在於易形成管理者的行政倫理與道德觀，甚至法令是等量齊觀的做法，長官對對於屬官的拘束力極強，並藉以形成強力的管理拘束力量，受管理者無法任意表達自己正確的意見，易形成官僚獨裁之行政系統。在民主法治的社會，法律是最低度的道德標準，於是有公務員主張道德管理條款應法律化，以確實落實法治社會及法律保障的要求。當然，長官對於私德的考核向來備受爭議，如何的私德會影響公務而可以考核，考績法、升遷法僅作模糊的行政命令規定，而不是法律本身條文的明確規定，可以確定的是，對於屬官道德規勸力量的強弱，決定在長官本身對於道德說服力量，也就是說長官本身道德修養影響屬官的能量。若是僅憑個人道德觀感的喜惡，而不考量大眾對同一事件的看法，顯然是不足以說服人的，也建議相關考核單位主官管不要因為個人的喜惡，落入這樣的法律及官僚陷阱。縱然長官在官僚制度下是獲得支持的，可是一般大眾卻是心知肚明的。

伍、結論

服從只有在行政倫理規範的架構範圍內，除了是道德義務的服從外，更需要是行政命令的服從。而行政倫理的規範也早從傳統的長官與部屬下對上之間，逐漸轉換成長官與部屬相互之間的關係，雖然不是官僚文化的解體，可是卻是注重專業文化的開始，不僅僅是在管理者的管理技巧的改進，在被管理者對於服從義務的認識，相互之間更需要更多的互信、互諒與尊重。時代巨輪的改變，已經不在完全是由上而下，有時候也有由下而上的機會，考試也會有火星文的時候，您說不是嗎？新時代的服從義務觀點，可能不是從長官的「身分權」觀點出發，而可能是從「屬官職務」方面的進行及考量出發，推動其效益及效率才是行政管理的主要考量，當然這需要長官更多的「修養」內涵來取捨，否則在不落實專業的行政倫理情況下，如何如軍隊般的獲取屬下的三信心，而長官在面臨自己所帶來的信心危機，也只有在官僚體制下才能繼續永續的存在，這大概也是任何屬官對於服從義務的概觀吧！