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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 方承志

命令合法化之條件(上)

文 / 方承志
【台灣法律網】


命令必須經過合法的公佈並有效下達才是有效的命令,可是命令的擬訂討論過程中仍然充滿著許多不可預知的可能違法因素陷阱,所以有些命令仍然必須經過不斷的新事實發生及解釋補充,以確立其合法之目的性,未經解釋前承辦人即存在所謂的不確定性裁量權,因為可能連裁量人自己都無法及時自覺其裁量之合理性,而不合理性往往成為違法性挑戰的依據,故行政命令事後被宣告違法的事亦所在多有。姑且不論其自行解釋的合理性或合法性如何,有人說這樣的執行方法是屬於行政力的強暴,畢竟發生的情況不能符合民眾的要求時,不能檢討法令本身的合理性來達成合法性的要求時,又以不正確的方法堅持法令本身的規定時,就會被認為是一種行政上的強暴力,縱然在行政手續的形式上是合法的,可是法令在人民的期待感情上卻成為被認為是實質上違法的,否則就不會產生人民一再陳情、訴願或訴諸司法法律途徑的地步。可是身為公務員卻不能有效率或效益的違反這實定而形式的法令規定,因為在公務員依法行政的框架中,不能擺脫未來能被合法認定的自由裁量權行使的結果,當然在事後被檢驗時都會被認為是不合理甚至是違法的。可是這樣的自由裁量權行使期間卻包含著許多我們所深知的運作及考量,包括政治上、人民觀感、行政管理上及個人利益衝突等因素,甚至可能涉及有無合法利益被違法剋扣的公平性危機,可是問題的癥結還是在於合法性的認知,包括裁量人對於法律的認知能不能撇除個人因素被挑戰的因子,及法令能不能及時因而修改法令因應。所以我們面臨這樣的問題一定要考量以下的幾個問題,只有下列條件被充分討論,才能避免命令合法性被挑戰:

一、發給金錢裁量的公平性

給付標準的不確定往往是爭議的開端,而其起因則是因為給付標準尚未修改,或是無法確認或擔當真正責任歸屬所造成,民眾或廠商為了爭取這樣的權利自然就會尋找相同案件的給付條件去做比較,比較的結果在不同的條件下,自然就產生不一樣或不公平的現象,於是裁量的公平性自然就會被質疑。

二、公平性外的裁量或規定

行政上對於某些事項往往採取概括規定,或因為制定規定當時的思慮不及或時空變遷,造成為了因應這些事件而使裁量權擴大之結果,於是堅守著規定將造成無法解決事情的窘境,甚至形成社會上新的不公平的情形,只有在原有法令規定的公平性外重新評估,在繁複的新規定制定前先行通過審查,才能因應行政上不同情況的發生。

三、法令解釋優先或行政裁量優先

法令往往存在著許多禁止或不予許可的規定,可是不同法令間也有衝突與異同之比較,於是在處理事件時就產生堅守原法令的解釋,直接適用其他許可之法令,或併合兩種以上法令同時作解釋的情形。如果不能有充分的裁量權,以及足夠的專業技能,縱然擁有裁量權顯然也無法據以作完全的解釋,所以應該說有了專業才有裁量,有了裁量能力才能正確解釋法令。

四、不同案件對於相同規定的檢驗

同一情節適用同一規定除非用錯了,否則是完全不會有疑義的。可是,不同的案件要適用同一規定就要考量很多情節了,比如說:屠宰稅適用電宰因為衛生條件較優可以享受優惠,人工屠宰稅率則較高,屠宰動物報稅時如果有全日停電無法以電宰而改以人工宰殺時,究竟要如何適用稅率?依據法令改以人工宰殺課稅當然也沒有錯,可是不可抗力難道舊有錯嗎?如果發生了誤課高稅率的情況時,是不是就要經得起檢驗。

五、新決策命令對於案件的影響

大環境改變也會改變所有行政法令的應用關係,例如廉政政策對於所有政府財物經濟支出,必須作政治上嚴格審核,可是經濟發展卻必須擴大政府支出,政府採購大幅支出必然就會產生效益要求,而法規永遠跟不上效益的,超越法規規定究竟是違背法令圖利呢?或也只是便宜行政提升效率而已,顯然在政府政策的時空要求下是有絕對性影響的。

六、案件對於法令適用有無溯及既往問題

法令跟不上時代是眾所皆知的事,可是政府行政跟不上時代就是落伍,在這樣的思潮下先斬後報的情況比比揭是,可是萬一新法令的規定居然是拒絕前面核准的案例,變成前面裁量的案例是違法的,這樣的法令能溯及既往嗎?當然,如果是因為有制定法令統一規定的必要,而追認前面裁量許可的案例是皆大歡喜的,可是事實上會如此嗎?

七、信賴保護原則對於既得利益的適用

行政法學說上對於信賴保護原則認為是屬於憲法或法律的位階,而既然屬於這樣的位階,要取消基於信賴保護原則取得的利益,就必須依據法律原則立法取消,除非其取得過程並非基於有效的行政手續,或並非基於誠信及公平原則所取得,所行政上對於利益的授受必須充分遵守行政程序法所規定的程序,否則縱然自稱有自由裁量權,只要利益授予違反法定程序且屬於任意性的話,仍有被課予圖利罪責的可能。

八、資訊處理公開的過程

秘密永遠是見不得人的,也是對手挖蒼疤的對象,資訊越不公開越容易啟人疑竇並加以探查,甚至質疑如果是正當的為何不肯公開,就跟很多政府資訊越是不肯提供給調閱者,調閱者就越有興趣研究一樣。所以為了排除自己被人懷疑處理過程的正當性,坦然面對再找尋合理的解釋,遠比不資訊公開提供資料讓他人瞭解的好,除非連自己都懷疑這是弊端,自己都不相信自己還有誰會相信這樣的事,這時誠實絕對是上上策。

九、民眾道德法律情感與權利的衝突性

有人說政治就是在挑動政府與民眾間不一樣的情感,並從其中獲取最大的折衷點及利益。姑且不論政治人物這樣做道德與否,可是其中卻牽扯著人民的政治與利益爭取的權利,這時候道德評論反而是等而下之的,當然在這過程當中也會產生道德與法律情感衝突的問題,而解決這個問題就只有從競爭、比較及公平與否的過程中去加以判斷,有時候可能偏諸一面,有時候可能是全面性的,端賴主事者對於這項政治過程中發生的資料來作成決定,除非爭取的權利是屬於不道德或不應獲取的利益,在這些衝突當中最終總會獲得平衡,這也就是我們在行政裁量中所應考量的政治作用。

十、行政手續欠缺對全案的影響

爭議的行政給付當中最受爭議的永遠是手續問題,對於完全不予給付之項目永遠不會事先召開公聽會說明理由,形成民意代表以政治力介入爭取,同時又造成其他對立團體及單位的爆料,只要存在有另一方的缺席或無法充分表達意見,就會因為未作成合理合法的裁示,而造成因為手續上的欠缺影響及於實質結果,所以在處理任何行政案件中,對於任何足以影響實質利益的手續均不得掉以輕心。

(待續)

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