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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 簡嘉宏

美國外交政策研究(九)

文 / 簡嘉宏
【台灣法律網】


評《良機:美國改變歷史的時刻》

一、前言

冷戰結束致使國際政治二元對抗體系瓦解後,美國成為世界唯一超級強國。許多觀察家提出「一超多強」的世界秩序結構,美國「世界警察」角色的扮演也愈顯吃重。舉凡穩定世界經濟秩序、維持國際政治均勢、進行美國娛樂文化的對外輸出等等,都可印證美國的影響力。在二○○一年,美國發生「九一一恐怖攻擊事件」。這是自第二次世界大戰日軍襲擊夏威夷的珍珠港後,美國本土第一次遭受到國外勢力的攻擊,也讓布希政府開始將其新保守主義的理念付諸於軍事行動。在接連出兵阿富汗與伊拉克之後,美國以「反恐」為藉口採取單邊行動的正當性已開始遭到法德為首等國家的質疑。而在伊拉克境內沒有發現大規模毀滅性武器的事實,更讓美國無法應付來自於國際上的嚴厲批評。

曾任美國國務院政策計畫處長的哈斯 (Richard Haass)在2005年出版了《良機:美國改變歷史的時刻》(The Opportunity: America’s Moment to Alter History’s Course)一書,書中對於目前美國外交與軍事所面臨的難題提出針砭與建議。本書列舉了美國在21世紀將會面臨的潛在威脅並提醒美國政府,要讓歷史走向符合美國利益,就必須抓住解決這些潛在威脅的機會。本書共分八章,除第一章解釋美國必須抓住這些解決問題機會的原因,以及第八章總結之外,作者還分別論述了主權概念、恐怖主義、核武管制、經濟整合、其他大國以及伊拉克帶給美國的教訓,是一本美國卸任官員以其經驗對美國未來外交行為提出建言的專書。

二、本書論點

本書開宗明義指出,美國在二次戰後的許多成功外交作為乃因抓住了契機,使得美國得以一次又一次的渡過難關。在二元對抗的國際環境之下,當時的美國總統杜魯門(Harry S. Truman)總統以及國務卿艾奇遜(Dean Acheson)一同擘畫了美國的外交藍圖,其中包括了:確認圍堵政策(containment)的實行、設立北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization, NATO)、籌組國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)、創設關稅與貿易總協定 (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)、提出核武嚇阻政策、健全美國國安系統與情報組織等等。美國無法獨力完成上述事項,因此需要其他國家的支持與協助。哈斯認為,由前述例子看來,杜魯門政府在認清時機並審時度勢之後,美國得以領導世界達60年之久。本書旨在強調美國應該在審慎評估之後,迅速確立美國在21世紀的主要外交思維與行動。不論是經濟整合、全球參與國際議題、反恐行動的合作等方面,美國都需要儘早擬定一套方針,並與其他各國尋求合作,以形塑美國心目中的世界秩序。

其次,哈斯提出「國家主權並非至高無上」的論點,並以非洲國家蘇丹(Sudan)的達爾富爾(Darfur)種族屠殺為例。若以國家主權不可侵犯性而言,蘇丹境內所發生的任何事都屬蘇丹總統的管轄權責。但是如果以人道觀點視之,為了延續生命與和平,實則干預是必要的。但是哈斯也表示,與其由西方國家組成若干觀察團對於蘇丹進行干涉,不如由「非洲聯盟」(African Union)介入還來得更具有正當性與合法性。因為西方勢力在歐美以外的地區容易喚醒當地人民心中「侵略殖民」的惡夢,更容易激化民族對抗的仇視心理。所以,哈斯認為美國在處理地區性危機時必須善用區域性組織,同時若在秩序惡化情況下非得干涉的話,必須相當謹慎地拿捏「干涉」的原則,避免引起不必要的紛爭與困擾。

接著,在對恐怖主義的論述中,哈斯直截了當的表示美國必須承擔起這個責任。他認為美國的外交政策必須明確地告訴世界「任何有目的屠殺無辜人民的行為是不被允許的」 。對於2002年的阿富汗神學士(Taliban)政權而言,雖然它不是一個恐怖組織,但是布希政府卻沒有讓世界充分瞭解,美國之所以要攻打阿富汗是因為該政權允許基地(al Qaeda)組織在阿富汗境內藏匿與活動。為了有助於根除基地組織,因此美國必須讓神學士政權垮台,但卻讓外界對於美國的行動產生疑慮。儘管,本書作者指出,對於「恐怖主義」的意義界定到目前為止都沒有定論,在西方國家眼中的恐怖份子很可能被別國視為自由鬥士。但是有一個原則是確立的,那就是「就算其背後動機如何具有正當性,傷害非戰鬥人員就是違反普世價值」 。但是美國當初錯過宣傳這個信念的機會,反而造成了對美國行動的反宣傳,並讓美國的外交至今愈顯施展不開。

哈斯也不諱言現今國際社會反恐作為的確存在著其困難度,其因如下:(一)恐怖份子數目無法掌握,(二)大規模毀滅性武器的容易取得,(三)現代文明社會具有易遭攻擊的脆弱性。雪上加霜的是,恐怖份子中有相當大的比例並不是憎恨美國,而是憎恨美國的政策。其中,尤以美國的中東政策最受非議。哈斯認為,要協助巴勒斯坦建國,美國必須與歐盟、日本、俄羅斯、聯合國以及阿拉伯國家合作,才能填補以色列撤離後的安全真空。同時,哈斯表示美國意欲在中東國家進行的「改革」必須與這些改革受體一起努力(do with them),而不是將「改革」的理念與作法強加在他們身上(do to them)。諸如女性受教權、經濟改革引領政治改革、政府內權力制衡的建立等等,美國必須協助這些當地政府,而不是在軍事強行佔領後,讓阿拉伯社會質疑這些改革的必要性。

在核武管制部分,哈斯以前蘇聯為例說明與其希望改變政權還不如以談判的方式來慢慢影響對手,也許所花的時間與努力很多但是哈斯認為改變政權的難度其實更大。當時的蘇聯雖然是軍事與政治強國,但是在實行計畫經濟的前提下,蘇聯的經濟基礎相對顯得脆弱。同時,蘇聯與美國的武器競賽也帶給了蘇聯沈重的壓力。最後「蘇維埃主義共和國聯邦」解體,進而結束冷戰。雖然武器競賽帶來的經濟壓力並非蘇聯解體的主要原因,但是哈斯表示,藉由這種「政權進化」(regime evolution)或「國內引爆」(domestic implosion)的方式來取代美國意欲改變原政權的軍事方式,帶給區域秩序的衝擊較小,北韓與伊朗就是目前兩個最可能運用的國家,白宮主人是否願意嘗試,存乎一心。

在「經濟整合」部分,哈斯認為國家間的貿易往來越頻繁,彼此間發生衝突的機率就越小。而且哈斯強調,兩國間的經貿互動對於促進彼此關係的效果,比某國對另一國的援助還要來得立竿見影。多邊或雙邊的貿易可以刺激各國技術的交流,但資金的挹注就只能對被援助國的國內經濟狀況暫時抒困而已。況且,美國對外援助常常因為援助性質為救災應變或援助對象具有戰略意涵,反倒使得真正需要援助的貧窮國家苦無資金,任憑經濟情況惡化,而造成美國對外援助的效果大打折扣。如前文所述,美國在二次戰後已經逐漸地建立起全球經濟整合的機制(WTO),提供全球經濟一個解決經濟歧異的對話平台,並對形塑現今的自由市場居功闕偉。但哈斯要提醒白宮領導人的是:在全球整合的風潮下,美國維持經濟競爭力的關鍵在於提升美國市場就業人口的素質,亦即,強化美國的教育。其次,對於能源的過度依賴是美國的「阿奇里斯腱」 (Achilles heel),同時美國政府開發替代性能源的進度緩不濟急(照哈斯的說法是「誘因不足」 ),而美國規劃分散供應源的構想成效也不大,加上全球能源的有限性,哈斯認為美國必須有效率的來使用現有能源,例如提高燃料稅、鼓勵油電混合動力(hybrid)車輛的使用等等,才能讓美國擺脫對能源的過渡依賴。最後,美國必須強化本身的經濟實力以降低全球化帶給美國的損害,並和其他國家緊密合作來避免被全球化的負面效應所反噬。

就「與其他大國」合作部分,冷戰結束後,各國間由於缺乏了共同對抗蘇聯威脅的信念,反而使得跨大西洋的盟國關係並不若過去那般緊密,本書作者揭櫫唯有美國與歐盟國家維持緊密的合作與取得共識,並同時與印度、日本、俄羅斯與中國保持良好雙邊關係,美國才能繼續有效確保其在處理國際事務上的利益。至於在伊拉克的情勢方面,哈斯呼籲美國國防部要瞭解到「創造和平(peacemaking)的軍隊」比「維持和平(peacekeeping)的軍隊」更為重要,也一針見血地點出美國軍隊至今在伊拉克所面臨的困境。如何在軍事行動之後創造出一個和平的新局面,成為了美國軍隊在21世紀所必須學習的課題。

綜上所述,本書認為美國應該把握下列趨勢:一、國際事務區域化,二、美國肩負反恐責任,三、不強加「改革」理念於其他國家,四、有耐性的改變政權終究收效,五、修正現行美國能源政策,六、與其他國家維持良好且緊密的合作關係,七、學習如何創造和平局勢的軍事課題。

三、評論

美國學界對於美國未獲聯合國授權而決定出兵阿富汗以及伊拉克之討論亦不乏其人。其中,現任哈佛大學甘乃迪學院院長的奈伊 (Joseph Nye, Jr.)於2004年所著《軟權力:在世界政治裡成功的方法》(Soft Power: The Means to Success in World Politics)一書最常被引用與討論。奈伊對於布希政府強硬的軍事干預行動深深不以為然,並大聲疾呼美國文化、政治價值以及外交政策才是美國形塑一個有利反恐環境與保護美國國家利益的世界局勢的利器。奈伊論點中肯,且與其過去一向強調國際互賴、捨棄過分著重軍事政治高層次議題的研究,有一定的脈絡可循。但奈伊對於現任布希政府從事外交與軍事行為所抱持的負面評價,卻與書中「軟權力與硬權力乃影響他國行為一體之兩面」 的主要訴求有相互矛盾之虞。

同樣是卸任官員的著作,也都對於美國現行的外交政策提出看法並論述,但《良機》與《軟權力》不同的地方在於:後者以一套有系統的架構,對於軟權力做完整的論述;而前者只單純列舉出美國可能面對的潛在威脅進行論述,並提出相關政策建言。持平而論,哈斯的著作較奈伊來的實際。其因如次:(一)與其如奈伊反覆強調軟權力,反而不若哈斯將全球反恐、經濟整合、核武管制等棘手議題明確化並提出相關政策建言。如此一來,讀者可以清楚瞭解美國外交的困境,並與作者一起思考可能的解決之道。(二)兩本著作都以維護美國領導地位為出發點,進而繼續闡述如何維持領先的方法。奈伊以比較學術的方式來對於軟權力的來源以及運用進行系統論述,哈斯則以目前的國際現勢為例,直指美國外交作為的應然,就拓展讀者群與發揮影響力而言,哈斯的努力較有成效。(三)奈伊書中所列舉的軟權力並非美國所獨有,其他國家在軍事條件成熟之後亦可如此發揮影響力;哈斯則針對美國在21世紀可能面臨之難題一一量身訂做解決之道,在某個層面來說,也繼續引導美國保持現今在國際舞台上的領導地位。相較之下,哈斯還是比較以維護美國利益發想而著書的。

本書作者哈斯在離開公職之前,長時間任職於美國國務院並成為美國歷屆總統 處理許多棘手外交事務的顧問,親身經歷的外交公職經驗讓他在思考美國外交相關事務時能夠跳脫一般學界理想化的思維,實事求是,在考慮許多現實面難題之後,再予以提出看法企盼能對症下藥,其效法前任長官發揮影響力的努力不言而喻。不過,哈斯是在離開公職後才開始此書的撰寫工作 ,在擔任國務院政策計畫處長時因為職務權力的限制,可能比較無法對美國外交政策作一全盤縝密之規劃。現以智庫學人身份著書立言,該書言簡意賅,內容立意深切,也算是稍稍彌補了當初的缺憾。且作者在本書中所論述之議題,的確是美國在21世紀中所面臨的重大挑戰,作者在官僚體系中所受的訓練加上其獨特的觀察方法,讓這本書所帶來的影響力不容小覷。但哈斯在本書中較著重於政治、軍事、經濟層面的討論,對於美國所面臨的文化、科技、環境、人口、毒品走私、社會福利等議題似乎完全略過,並讓讀者誤以為只要政治與軍事問題獲致解決,其他問題就可迎刃而解,算是本書的一個瑕疵。而上述奈伊的「軟權力」論述恰巧可以對於哈斯缺乏的觀點予以充實。

本書的英文書名原文為:「opportunity」,封面上以斜體的方式突顯出「unity」,則是對於作者在書中一再闡述「整合」概念的呼應。哈斯在總結時闡明「只有美國領導才足以說服其他國家,並與美國共同建立一個能夠應付對和平與繁榮挑戰的整合世界」 ,一針見血地把美國先前因進行單邊行動產生負面效應後所面臨的困境提點出來,並藉由對「整合」概念的論述,期能彌補在「圍堵政策」之後所遺留下來的美國外交戰略思想空缺。證諸布希政府第二任期內逐漸開始與歐盟、中國、俄羅斯等國在國際議題上的合作與討論,在哈斯眼中,美國似又抓住了在21世紀得以繼續領導世界的契機。

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作者簡介
淡江大學英國語文學系學士畢業;淡江大學美國研究所碩士畢業;中興大學國際政治研究所博士候選人

曾任明日報、年代電視台國際新聞編譯、遠景基金會國際事務專案執行秘書、「Views & Policies」英文期刊執行編輯

主要研究領域為美國外交決策過程、美國中國政策、美國中東政策、恐怖主義

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