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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 簡嘉宏

美國外交政策研究(一)

文 / 簡嘉宏
【台灣法律網】


美國情報界之重整

美國總統布希在2月提名駐伊拉克大使尼格羅龐特(John Negroponte)為首任「國家情報總指揮」(National Intelligence Director, NID),這項政治任命寫下美國情報界的新頁。美國參眾兩院在2004年通過了「情報改革法案」,根據這項新法案,白宮內將設置一個國家情報總指揮來負責綜整美國情報。由於「911事件」是美國自南北戰爭以來發生在本土境內傷亡人數與規模最大的一個意外事件,小布希政府除了在事發後馬上著手進行調查恐怖攻擊行動之外,也在同年7月22日美國國會「911恐怖攻擊調查委員會」公布調查報告時,對於美國情報系統著手進行改革與整合,以符合美國民心企盼。加上先前所成立負責綜整美國境內所有相關安全情報與業務的「國土安全部」(Department of Homeland Security,DHS),在恐怖主義盛行的現今世界裡,美國希冀藉由情報系統重整來強化其對於「恐怖主義」的抵抗力,自有其軌跡可循。這是美國在遭受到911恐怖攻擊之後,所應運而生的產物,但是「一條鞭」的體制並不適用於美國情報界。

美國在第二次世界大戰結束之後,以1947年的「國家安全法案」(The National Security Act)為法源基礎,先後成立了「國家安全會議」(National Security Council,NSC)以及「中央情報局」(CIA),負責統整所有攸關美國安全的所有情報業務。在冷戰時期,這兩個機構(尤其是CIA)對於美國國家情報的收集與研判,並做出因應措施立下了汗馬功勞。而在冷戰結束之後,由於國際緊張對峙的氛圍丕變,CIA眾多的情報人員面臨優退甚至於調職的命運,對於美國情報界的士氣亦多所打擊。除了這兩個單位以外,國防部與國務院也有屬於自己的情報系統。

在美國國會「911恐怖攻擊事件調查報告」中明白的指出,柯林頓政府與小布希政府無法在911恐怖攻擊事件發生之前有效的預防,最大的原因就是「各情報單位無法放棄本位主義,讓重要情報得以有效分享與傳遞」。在此報告出爐之前,小布希政府已在2001年的10月8日簽署了一紙行政命令,於白宮內設置一個「國土安全辦公室」(Office of Homeland Security)作為綜整美國情報系統的第一步。同時,聽從調查報告的建議,準備在美國政府內設置一個國家情報總指揮。另外,為了反恐應運而生的「打擊恐怖主義中心」(counter-terrorism center)也準備成立並開始運作。綜上所述,美國情報界就以中情局、國防部、國務院、國安會的情蒐為主要來源。

美國政府重整情報系統的立意良善,但是卻無法達成預想目標,理由如下:(一)在遭受911恐怖攻擊之後,美國人民對於其自身安全以及國家安全有了一層新的認識與需求。尤其在確定基地(al Qaeda)組織為此起恐怖事件之元兇之後,當時美國人民的愛國心達到最高點,要求制裁的聲浪也助長了美國出兵阿富汗的決心。不過美國之所以遭受恐怖攻擊,主因並非「情報無法有效綜整」,而是當時美國政壇瀰漫著「彈劾柯林頓」的政治熱潮,忽略了恐怖攻擊的諸多情報所致。(二)在改革法案中,新設立的國家情報總指揮將統籌美國所有的情報來源與資源。但是如前文所述,情報界所餵養的「線」性質各自不同,需求也大相逕庭。情報總指揮頂多只能協調各情報相關部會將行政資源做更有效的分配,卻無法對於情報執行面置喙。各情報單位可以在「國家利益」的考量下放棄本位主義,但是如果涉及國防、外交等不同領域之重要情報執行,各單位不見得會願意服從總指揮的命令。美國政府此次企圖將諸多情報線收攏,統一管理,無疑是治絲益棼。(三)這次的「情報改革法案」以恐怖行動為主要考量,忽略其他威脅。美國政府這次完全以「911調查報告」的檢討建議為藍本,卻完全忽略了美國情報系統在「伊朗核武問題」與「北韓核武問題」的情報疏失與執行不力,這並非設置一個新職務可以迅速收立竿見影之效的,如此的系統重整可以預期的是「會帶來下一次的系統重整」。

美國情報系統得以進行重整,最主要的原因還是在於國家遭逢損失之後,各相關單位願意放棄本位主義,以國家安全為重,讓渡權力進行改革,實屬不易。另,美國情報系統現今所進行的重整,同時配合其高科技之裝備,在與其他各國情報的交流工作上必然產生相當程度之質變。未來,對於情報人員於國際情報蒐整與交流工作執行能力之提升,要求標準必然提高。但是,美國情報界想要整合成一條邊統籌管轄的做法,可能無法達成其預期效果。上述特質或可供我國借鏡。

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作者簡介
淡江大學英國語文學系學士畢業;淡江大學美國研究所碩士畢業;中興大學國際政治研究所博士候選人

曾任明日報、年代電視台國際新聞編譯、遠景基金會國際事務專案執行秘書、「Views & Policies」英文期刊執行編輯

主要研究領域為美國外交決策過程、美國中國政策、美國中東政策、恐怖主義

個人部落格:
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